نویسنده: قیس قادری
قانون اساسی به‌عنوان معرف نظام سیاسی و حقوقی، مهم‌ترین سندی است که روابط شهروندان را با حاکمان و روابط نهادهای حکومتی را میان هم تنظیم کرده و حقوق، مکلفیت‌ها، صلاحیت‌ها و امتیازات حاکمان و شهروندان را تعیین می‌کند. افغانستان، از زمان گرفتن استقلال تا اکنون، ده مرتبه شاهد تغییر قانون اساسی-بهشمول قانون اساسی حکومت پروفیسور برهان‌الدین ربانی و حکومت طالبان-در نظام سیاسی خود بوده است. در این میان، قانون اساسی حکومت پروفیسو ربانی، تدوین و توشیح شد؛ اما هیچ‌گاه تصویب و تنفیذ نشد؛ همین‌گونه، قانون اساسی طالبان نیز هیچ‌گاهی پس از تصویب از سوی رهبر این گروه توشیح نشد.
در این نوشتار، نگاه مختصری به قانون اساسی ۱۳۶۹- قانون اساسی دوم دکتر نجیب‌الله مورد کندوکاو قرار گرفته است.
تحول نظامی-سیاسی در حکومت دکتر نجیب
خروج اتحاد جماهیر شوروی از افغانستان در سال ۱۳۶۷ مهم‌ترین تحول نظامی-سیاسی دوره‌ی حکومت نجیب‌الله بود. پس از خروج اتحاد جماهیر شوروی، داکتر نجیب‌الله با توجه به دگرگونی‌های بنیادی کشوری و منطقه‌ای، دست به تغییرهایی زد تا بتواند حکومت خود را با دگرگونی‌های جامعه و نظام بین‌المللی همگام سازد. تغییر حزب دموکراتیک خلق به حزب وطن و تدوین دومین قانون اساسی در سال ۱۳۶۹ در رأس هرم این تغییرات قرار گرفت. افغانستان که پس از کودتای هفت ثور، در حال تجربه‌ی یک نظام کمونیستی با حمایت مستقیم شوروی‌ها بود، با خروج شوروی‌ها از افغانستان، داکتر نجیب‌الله که از رهبران حزب کمونیست در افغانستان بود با ترک اهداف کمونیستی، در قانون اساسی ۱۳۶۹ نظام سیاسی افغانستان را از کمونیستی مدل مسکو به نظام سیاسی «سوسیال‌دموکرات ملی‌گرا» تغییر داد.
هدف قانون اساسی ۱۳۶۹
در مقدمه‌ی قانون اساسی ۱۳۶۹، با ذکر تحولات تاریخ در افغانستان و جهان و ارج‌گذاری به دین اسلام، حقوق بشر و عرف‌های پسندیده‌ی میهنی و احترام به میراث‌های نهضت مشروطیت؛ حفظ استقلال، دفاع از تمامیت ارضی و تحکیم حاکمیت ملی، تأمین عدالت و دموکراسی، اعمار مجدد و رشد متوازن، افزایش نقش و اعتبار کشور در عرصه‌ی بین‌المللی و ایجاد شرایط به‌خاطر تثبیت موقف حقوقی و بی‌طرفی دایمی در افغانستان و غیرنظامی شدن افغانستان، هدف تدوین قانون اساسی ۱۳۶۹ گفته شده است.
دولت در قانون اساسی ۱۳۶۹
در قانون اساسی ۱۳۶۹، دولت به‌عنوان جمهوری افغانستان که واحد، غیرقابل‌تجزیه و اسلامی است و بر همه‌ی قلمرو خود حاکمیت دارد، تعریف شده است. در ماده‌ی دوم این قانون اساسی، اسلام به‌عنوان دین مردم افغانستان آمده که هیچ قانونی نباید در مخالفت با مبنای آن وضع شود. در این قانون، آزادی اجرای رسم‌های دینی به پیروان همه‌ی آیین‌ها داده شده؛ به‌شرطی که هیچ‌کسی به‌منظور تبلیغات ضد ملی و مردمی، ایجاد دشمن و سایر اعمال خلاف منافع ملی از دین استفاده‌ی سو نکند. در این قانون اساسی، افغانستان به‌عنوان یک دولت غیرمنسلک-دولتی که شامل و داخل پیمان و سلوکی نمی‌شود- تعریف شده که نه شامل پیمان‌های نظامی می‌شود و نه هم تأسیس پایگاه‌های نظامی خارجی را در افغانستان اجازه می‌دهد؛ در ضمن دفاع از استقلال و تمامیت ارضی و تقویت نیروهای دفاعی و مسلح ازجمله وظایف اساسی دولت است.
در این قانون، تعدد احزاب به‌عنوان سیستم حزبی افغانستان شناخته شده است. عدم مغایرت اساس‌نامه‌ی حزب با احکام قانون اساسی، آشکار بودن منابع مالی به‌عنوان شرایط فعالیت احزاب و سازمان‌های اجتماعی تعیین شده است. در این قانون اساسی دولت مکلف به تأمین برابری سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بین شهروندان؛ حفظ صحت اطفال و مادر؛ حفاظت و استفاده از نیروی جوانان؛ اعمال و مساعدت منازل مسکونی شده است. در این قانون اساسی، دولت ضمن ایجاد کوپراتیف‌ها-انجمن‌های اجتماعی استوار بر بنیاد اقتصادی- مکلف شده است که سکتور خصوصی را تشویق و حمایت کند. قانون و عدالت اجتماعی به‌عنوان معیار وضع مالیات و محصول در این قانون ذکر شده است. دولت در این قانون از ملکیت در اشکال مختلف آن حمایت کرده و تنها بر اساس قانون و در برابر عوض عادلانه و قبلی و به مقصد تأمین منافع عامه می‌تواند دست به استملاک بزند.
رییس‌جمهور
در قانون اساسی ۱۳۶۹، رییس‌جمهور در رأس دولت قرار دارد که توسط اکثریت آرای اعضای لویه‌جرگه برای مدت هفت سال انتخاب می‌شود و تنها در برابر همین لویه‌جرگه مکلف به ارایه‌ی گزارش است. البته به اساس این قانون، یک شخص نمی‌تواند بیش از دو بار به‌عنوان رییس‌جمهور انتخاب شود، تکمیل سن چهل‌سالگی و تولد خود و همسری از والدین افغان و برخورداری از حقوق مدنی و سیاسی شرایط برای کسب کرسی ریاست‌جمهوری در این قانون است.
بر اساس این قانون، صلاحیت‌های رییس‌جمهور به این شرح آمده است: رهبری قوای مسلح، توشیح قوانین و مصوبات شورای ملی، تعیین صدراعظم، منظوری تقرر صدراعظم، معاونان صدراعظم و وزیران بعد از کسب رأی اعتماد از سوی ولسی‌جرگه و قبول استعفای آن‌ها، تدویر و ریاست نشست‌های شورای وزیران در هنگام ضرورت، تعیین قاضی‌ها و تقاعدشان، تصمیم‌گیری در مورد نظرخواهی عمومی-رفراندوم- عفو و تخفیف مجازات، تعیین رؤسای نمایندگی‌های دپیلوماتیک، قبول اعتمادنامه، اعلام حالت اضطرار، اعلام جنگ و متارکه با موافقت لویه‌جرگه، اجازه‌ی نشر پول و ریفورم پولی؛ اعطای تابعیت و پناهندگی، اعطای نشان‌ها، مدال‌ها و القاب افتخاری، منظوری سرود ملی، لغو و از میان برداشتن قوانین و سایر اسناد تقنینی که عدم مطابقت آن‌ها با قانون اساسی توسط شورای قانون اساسی تثبیت شده باشد و ایجاد دستگاه اداری ریاست جمهوری از صلاحیت‌های رییس‌جمهور مطابق این قانون است.
در قانون اساسی ۱۳۶۹ نظام سیاسی کشور نظام صدارتی معرفی شده است؛ چنان‌چه در فصل هفتم آن صدراعظم، معاونان صدراعظم و وزیران به‌عنوان اجزای حکومت معرفی شده‌اند. حکومت مسئول انجام تمامی امور اجرایی کشور، بهشمول تدوین مقررات و اساس‌نامه‌ها و فرمان‌های تقنینی به‌استثنای امور مالی و بودجه است. اعضای حکومت بهشمول صدراعظم و معاونان آن توسط ولسی‌جرگه و رییس‌جمهور انتخاب می‌شوند و به پیشنهاد صدراعظم، اعضای حکومت توسط رییس‌جمهور سبک‌دوش می‌شوند. مطابق این قانون حکومت در این چند حالت منحل می‌شود: یکم؛ استعفا، فوت، بیماری صعب‌العلاج و دوام‌دار صدراعظم. دوم؛ سلب اعتماد ولسی‌جرگه. سوم؛ ختم دوره تقننینی. چهارم؛ انحلال ولسی‌جرگه.
در قانون اساسی ۱۳۶۹ دادگاه عالی به‌عنوان نهاد مستقل که توسط رییس‌جمهور انتخاب می‌شود و وظیفه‌ی نظارت عالی بر تطبیق و رعایت یک‌سان قانون را دارد تعریف شده و هم‌چنان در این قانون قوه قضاییه به‌عنوان رکن مستقل که قاضی و دادستان آن توسط رییس‌جمهور انتخاب و صرفاً در برابر او مسئول هستند، تعریف شده است. مطابق این قانون، دادستان در هنگام قضاوت صرف تابع قانون است.
حقوق و آزادی‌های مردم
در قانون اساسی ۱۳۶۹، حقوق و آزادی‌های شهروندی مطابق یک جامعه دموکراتیک مسجل شده است. در این قانون برای آزادی انسان به‌جز آزادی دیگران و منافع عامه محدوده‌ای وجود ندارد، حاکمیت قانون و اصل قانونیت جرایم و مجازات ثابت شده است. آزادی بیان و تظاهرات به‌عنوان حقوق شهروندی شناخته شده است. حق زندگی، سکونت، کار، رفاه اجتماعی، تابعیت و مواردی از این دست، مجموعه‌ای از حقوق و آزادی‌هایی است که در فصل سوم این قانون برای شهروندان کشور آمده است. به اساس این قانون هیچ شهروندی نه از حق تابعیت محروم می‌شود و نه هم به دولت خارجی تسلیم داده می‌شود.
پارلمان
در قانون اساسی ۱۳۶۹ پارلمان با عنوان شورای ملی، متشکل از دو اتاق؛ ولسی‌جرگه و مشرانوجرگه است. اعضای ولسی‌جرگه توسط مردم از طریق انتخابات عمومی، آزاد، مساوی، سری و مستقیم انتخاب می‌شوند، اعضای مشرانوجرگه قسماً انتخابی به‌وسیله مردم و قسماً انتصابی به‌وسیله رییس‌جمهور انتخاب و انتصاب می‌شوند. پیشنهاد، تصویب و تفسیر قوانین عادی به شمول معاهدات و میثاق‌های بین‌المللی و بودجه، وظیفه شورای ملی است. بر اساس این قانون، ولسی‌جرگه می‌تواند از حکومت سلب اعتماد کند. سلب اعتماد ولسی‌جرگه از حکومت منجر به انحلال حکومت می‌شود. اعضای حکومت به شمول صدراعظم حق اشتراک با رأی مشورتی در جلسات شورای ملی را دارند.
براساس این قانون اساسی، در کنار شورای ملی، لویه‌جرگه به‌عنوان عالی‌ترین مظهر اراده‌ی مردم، صلاحیت تصویب و تعدیل قانون اساسی را دارد. همین‌گونه رییس‌جمهور توسط لویه‌جرگه انتخاب شده و استعفای رییس‌جمهور را نیز این نهاد قبول می‌کند. لویه‌جرگه به اعلام جنگ و متارکه از سوی رییس‌جمهور موافقت می‌کند و نیز می‌تواند در مهم‌ترین مسایلی که به سرنوشت مردم تعلق دارد تصمیم‌گیری‌کند. لویه جرگه توسط رییس جمهور دعوت، افتتاح و نشست‌های آن توسط او یا نایب او به انتخاب رییس‌جمهور دایر می‌شود. نصاب لویه‌جرگه با حضور دو-سوم مجموعه اعضای آن تکمیل می‌شود، تصمیم‌گیری لویه‌جرگه با اکثریت آرای مجموع اعضای آن گرفته می‌شود.
بر مبنای این قانون، لویه‌جرگه از این ارکان تشکیل یافته است: رییس جمهور و معاونان ریس جمهور، اعضای شورای ملی، صدراعظم، معاونان صدراعظم و اعضای شورای وزیران، قاضی‌القضات و معاونان قاضی‌القضات، دادستان کل، رییس شورای قانون اساسی، رؤسای شورای ولایت‌ها از هر ولایت به تعداد وکلای آن‌ها در ولسی‌جرگه و به انتخاب مردم و حداکثر پنجاه‌نفر از شخصیت‌های سیاسی، علمی، فرهنگی، اجتماعی و روحانی که توسط رییس‌جمهور تعیین می‌شود.
سیاست خارجی
یکی از موارد جالب در قانون اساسی ۱۳۶۹ اختصاص یک‌فصل –فصل دوازدهم- به امور مربوط به سیاست خارجی است. در این فصل مبنای سیاست خارجی کشور منافع ملی، تحکیم استقلال و حاکمیت ملی، تمامیت ارضی، حفظ صلح و امنیت جهانی، هم‌زیستی مسالمت‌آمیز، تساوی حقوق و انکشاف همه‌جانبه‌ی همکاری بین‌المللی است.
رعایت منشور سازمان ملل متحد و دیگر قواعد و قراردادهای بین‌المللی، برقراری روابط بدون در نظرداشت نظام سیاسی، اقتصادی و اجتماعی با همه دولت‌های دیگر، تساوی حقوق، احترام متقابل به استقلال، حاکمیت ملی و تمامیت ارضی، عدم مداخله در امور داخلی دولت‌های دیگر، عدم توسل به‌زور، اجرای صادقانه‌ی تعهدات بین‌المللی، اصل بی‌طرفی افغانستان و حمایت از مبارزه مردمان و ملل به‌خاطر صلح، استقلال ملی، ترقی اجتماعی و حق تعیین سرنوشت و مبارزه ضد استعمار، استعمار نو و نژادپرستی به‌عنوان اصول سیاست خارجی افغانستان معرفی‌شده است. مهم‌ترین اصلی که در این قانون اساسی وجود دارد اصل بی‌طرفی و پیروی از سیاست عدم‌انسلاک است.
چرا قانون اساسی ۱۳۶۹ مبنای قانون اساسی ۱۳۸۲ قرار نگرفت؟
قانون اساسی معرف نظام سیاسی و حقوق و آیینه‌ی تحولات اجتماعی و فرهنگی است. قانون اساسی ۱۳۶۹ در زمان پس از خروج شوروی‌ها از افغانستان و پس از کنار گذاشتن سیاست‌های کمونیستی حزب دموکراتیک خلق و دنباله‌روی آن‌ها از سیاست مسکو، به‌منظور ایجاد یک افغانستان دموکرات، ملی‌گرا و بی‌طرف تدوین یافته است. این قانون در حالی تدوین یافت که مجاهدین با حس پیروزی هرگونه مصالحه با دکتر نجیب را رد می‌کردند و تلاش داشتند حکومت او را سرنگون و یک حکومت اسلامی ایجاد کنند که همین کار را هم کردند؛ اما قانون اساسی ۱۳۸۲ با شرایط متفاوت تدوین یافت. قانون اساسی ۱۳۸۲ پس از جنگ‌های داخلی و سرنگونی حاکمیت طالبان توسط ایالات متحده و جبهه‌ی متحد تنظیم یافت. از این‌رو؛ بنابر چند دلیل این قانون مبنای قانون اساسی ۱۳۸۲ قرار نگرفت:
نخست؛ ایالات‌متحده به‌عنوان تنها قدرت جهانی که پس از جنگ سرد، در حال ترویج لیبرال دموکراسی در جهان بود. قانون اساسی ۱۳۶۹ معرف نظام نسبتاً سوسیال‌دموکرات است نه لیبرال دموکراسی و هم‌چنان ایالات‌متحده برای مبارزه با تروریزم خواستار حضور و داشتن پایگاه نظامی در افغانستان بود؛ اما قانون اساسی ۱۳۶۹ اجازه حضور هیچ نیرو و پایگاه نظامی را در خاک افغانستان نمی‌داد. بنابراین، برای امریکایی‌های باوجود پذیرش نهادها و ارزش‌های دموکراتیک در قانون اساسی ۱۳۶۹، این قانون غیرقابل قبول بود. دوم؛ جبهه‌ی مخالف طالبان که ادعای شکست طالبان را داشت، اکثراً مجاهدین بودند که حکومت داکتر نجیب‌الله را به‌عنوان بقایای کمونیزم سرنگون کرده بود و بیشتر خواستار نظامی بود که ارزش‌های اسلامی در آن برجستگی داشته باشد؛ به همین دلیل، برای این گروه‌ها، تقلید از سیستم داکتر نجیب، نوعی ننگ پنداشته شده و خلاف باور و ارزش‌های‌شان بود. سوم؛ بیشتر رهبران جبهه‌ی متحد، اولین کلید اصلی حل مشکل افغانستان را داشتن یک حکومت مرکزی مقتدر می‌دانستند، به همین منظور آن‌ها به‌جای قانون اساسی ۱۳۶۹، قانون اساسی ۱۳۴۳ را الگوی خود قرار دادند.
از این‌رو؛ قانون اساسی ۱۳۶۹ به‌عنوان میراث حقوقی افغانستان، یکی از قوانین اساسی جامع و خوب افغانستان بود. این قانون با وجود نزدکی زیاد با قانون اساسی ۱۳۸۲، تفاوت‌هایی نیز با این قانون دارد که در صورت تعدیل قانون اساسی ۱۳۸۲، می‌تواند مبنای خوبی قرار بگیرد. نظام جمهوری، سیستم پارلمانی-صدارتی که در آن رییس‌جمهور در رأس دولت و صدراعظم رهبری صرفاً حکومت را به دوش دارد، حکومت حق انحلال پارلمان و پارلمان حق انحلال حکومت را دارد و اعضای حکومت می‌توانند با رأی مشورتی در جلسات ولسی‌جرگه شرکت کنند. پیروی دادستان – قاضی- صرفاً از قانون، کنترل بازار توسط دولت، پیروی از سیاست خارجی عدم‌انسلاک و عدم اجازه‌ی حضور نیروهای خارجی و دادن پایگاه به نیروهای خارجی، اجازه ندادن برای سوءاستفاده از دین، انتخاب رییس‌جمهور به‌وسیله لویه‌جرگه و صدراعظم به‌وسیله پارلمان و رییس‌جمهور، مجموعه‌ای از تفاوت‌های قانون اساسی ۱۳۶۹ با ۱۳۸۲ است.
