از استقلال تا آغاز حکومت ضیاالحق(۱۹۴۷ – ۱۹۷۸)
نویسنده: محمدامین رسالت، دانش‌جوی کارشناسی ارشد روابط بین‌الملل
بخش سوم و پایانی
۲-۴: فرایند تصمیم‌گیری
با پذیرش این که تصمیم‌گیری، گزینش مناسب از میان چند امکان است، این فرایند چند مرحله نیز دارد. تشخیص مسئله، گردآوری و تحلیل دادهها، تعیین اهداف و راه‌های رسیدن به آن‌ها و در نهایت انتخاب گزینه‌ی اصلح و اعمال آن از عمده‌ترین موارد قابل توجه به حساب می‌آید. در این بخش، مسئله‌ی مهم، مدلی است که تصمیم در چارچوب آن عملی می‌شود. مدل‌های مختلفی وجود دارد که یکی از آن‌ها، مدل عقلانی است.
در مدل عقلایی، تصمیم‌گیرنده از میان چند گزینه، گزینه‌ای را انتخاب می‌کند که مناسب‌ترین پیامد را داشته باشد. به بیان دیگر، تصمیم‌گیرنده، در گام نخست مسئله را مشخص و شناسایی می‌کند؛ در گام دوم، راه حل مسئله را جست‌وجو می‌کند و برای رسیدن به این منظور، اهداف خود را مشخص کرده و به ترتیب اهمیت، درجه‌بندی می‌کند؛ در گام سوم، همه راه‌های رسیدن به هدف را شناسایی و بررسی می‌کند؛ در گام چهارم، هزینه و فایده‌ی هر انتخاب را ارزیابی کرده و در گام پنجم، هدف‌ها و خط‌مش‌هایی را گزینش می‌کند که دارای بیشترین سود نسبی و کمترین زیان نسبی باشد.
کارگرفتن از مدل عقلایی در عمل کار دشواری است و در عوض، مدل عقلانیت محدود پیشنهاد می‌شود. در این روش، گزینه‌ای انتخاب می‌شود که به اندازه‌ی کافی خوب باشد و گزینه‌هایی که نتایج آن‌ها در حد رضایت نرسد، شانس انتخاب‌شدن را از دست می‌دهد. افزون بر این مدل‌ها، مدل سومی به نام «مدل افزایشی» وجود دارد؛ در این مدل، تصمیم‌گیرندگان، سیاست‌های قبلی یا فعلی را بررسی کرده با اندک تغییر، سیاست جدید را طوری انتخاب می‌کنند که در رسیدن به هدف موثر و کمک‌کننده باشد.
تشخیص این که پاکستان در قبال افغانستان کدام یک از مدل‌های فوق را اتخاذ کرده است، کار دشواری است؛ اما با توجه به توضیحات بالا، موردهای زیر را می‌توان بر شمرد.
از بدو تاسیس، افغانستان برای پاکستان کشوری مهم بوده است و تحولات سیاسی افغانستان کم‌وبیش امنیت و منافع پاکستان را به شکل مثبت یا منفی متاثر کرده است. بنا بر این، مسئله‌ی افغانستان، در سیاست خارجی پاکستان از جایگاه مهم و غیر قابل اغفال برخوردار است؛ ۱: پاکستان از سوی افغانستان در ردیف هندوستان احساس خطر کرده و برای پاسخ به آن‌ها، اولویت‌ها، ترجیحات و اقدام‌هایی را در قالب فرهنگ استراتژیک خود روی دست گرفته است.
تلاش برای نفوذ سیاسی در کابل و ایجاد حکومت وابسته و هم‌سو با اسلام‌آباد و عمدتا پشتون برای مقابله با هند و هم‌زمان مخالفت با حضور فیزیکی، سیاسی و اقتصادی هند، مرکز ثقل سیاست خارجی پاکستان در مسئله‌ی افغانستان بوده است؛ ۲: برای رسیدن به هدف، راه‌هایی مختلف را نیز برگزیده است. این راه‌ها در طیفی قرار دارد که از تلاش‌های دپلماتیک شروع و با حمایت اسلام‌گرایان افراطی تداوم یافته و با رویارویی اندک نظامی، پایان می‌یابد؛
۳: نکته‌ی چهارمی که در مورد سیاست خارجی پاکستان می‌شود آن را دست‌کم در منطقه‌ی جنوب آسیا استثنایی دانست، محاسبه‌ی سود و زیان است. هر دولت و دستگاه تصمیم‌گیرنده در تصمیم‌گیری و اجرای تصمیم یا به مفهوم کلی سیاست‌گذاری، ناگزیر از توجه به محاسبه‌ی سود و زیان است؛ اما در مورد پاکستان به گفته‌ی خانم «فییر»، یک کشور زیاده‌خواه، در این محاسبه، دقت چندانی نشده و پاکستان در سیاست خارجی اش در قبال افغانستان و هندوستان، سیاستی را پیش گرفته است که از یک طرف بار سنگینی بر دوش اقتصاد کشور گذاشته و از طرف دیگر، جایگاه این کشور را در منطقه و جهان تضعیف کرده است و تا جایی پیش رفته است که به عنوان یک کشور حامی تروریزم بین‌المللی مطرح شود.
۲-۵٫ اجرای تصمیم
مهم‌ترین مرحله‌ی تصمیم‌گیری، اجرای تصمیم است. اگر تصمیم در مرحله‌ی اجرا با مشکل مواجه شود، همه‌ی مراحل قبلی عقیم خواهد ماند. دیپلمات‌های حرفه‌ای در این بخش می‌توانند کلیدی‌ترین نقش را بازی کنند؛ زیرا آغاز و پایان روند تصمیم‌گیری با آن‌ها شروع و پایان می‌یابد: دادهها را دیپلمات‌ها در اختیار دستگاه تصمیم‌گیری قرار می‌دهند و بر مبنای آن‌ها تصمیم‌هایی اتخاذ می‌شود و مجری نهایی در کنار عوامل دیگر هم باید آن‌ها باشد.
در تعیین سیاست خارجی پاکستان در قبال افغانستان نهادهای زیادی دخیل بوده است؛ مانند وزارت امور خارجه، احزاب سیاسی، دستگاه استخباراتی و ارتش؛ نقش تعیین‌کننده را اما ارتش داشته است. در واقع تعیین‌کننده‌ی نهایی جهت‌گیری سیاسی دولت پاکستان در قبال افغانستان ارتش پاکستان است و می‌توان آن را به عنوان یک نقطه‌ی قوت مطرح کرد؛ زیرا با تعدد و افزایش تصمیم‌گیران، رسیدن به نتایج دشوار می‌شود. به بیان دیگر، ارتش پاکستان کلیدی‌ترین نهاد تصمیم‌گیرنده در سیاست خارجی پاکستان در قبال افغانستان بوده و توانسته است از گروه‌های دیگر کمک گرفته و همه‌ی دیدگاه‌ها و تصمیم‌ها را هم‌سو کند.
نگاه ارتش به افغانستان به عنوان عمق استراتژیک، از یک‌سو، تلاش برای محدودکردن حضور هند در افغانستان است و از سوی دیگر، مسئله‌ی خط دیورند اسباب نگاه بدبینانه‌ی ارتش نسبت به افغانستان را فراهم کرده است. ارتش پاکستان در مسئله‌ی افغانستان، دو گزینه‌ی مشخص روی دست دارد: یا دولت کابل دست نشانده و تابع پاکستان باشد و یا جنگ نیابتی ادامه یابد تا دولت کابل به تنهایی یا با همکاری هند، فرصت علیه پاکستان را نداشته و ابتکار عمل در دست پاکستان باشد.
۲-۶٫ نتیجه‌ی تصمیم‌گیری
نتیجه‌گیری مرحله‌ی دشوار تصمیم‌گیری است. در این مرحله، همه‌ی دادهها و نتایج برآمده از تحلیل آن‌ها مقایسه می‌شود تا موفقیت و ناکامی یک سیاست‌گذاری و تصمیم مشخص شود. در مرحله‌ی تصمیم‌گیری، میان نتایج واقعی و نتایج مورد انتظار خواه‌ناخواه تفاوت وجود دارد و این تفاوت از آن‌جا ناشی می‌شود که متغیرهای غیرقابل پیش‌بینی و غیرقابل کنترل در فرایند تصمیم‌گیری وارد می‌شود.
اگر بخواهیم سیاست خارجی پاکستان در برابر افغانستان را بررسی کنیم، باید به هر یک از دوره‌های نام‌برده، دوباره تعمق کرد. سیاست خارجی پاکستان در برابر افغانستان را در طول این مدت می‌توان به دو نوع منفعل و فعال به بررسی گرفت. در دورهی انفعال، پاکستان بیشتر درگیر مسایل داخلی اش بود و مناقشه و در برخی موارد جنگ این کشور با هندوستان جریان داشت.
در این برهه‌ی زمانی، ابتکار عمل به دست افغانستان بود و این کشور می‌توانست از راه حمایت شورشیان بلوچ و پشتون و طرح کردن مسئله‌ی مرزی دیورند و ادعای ارضی بر مناطق پشتون‌نشین، پاکستان را به چالش بکشد. در این دوره تنها ابزار فشار پاکستان بر افغانستان بستن مرزها و متوقف‌کردن ترانزیت کالاهایی بود که به افغانستان وارد می‌شد. پس در طول این مدت، سیاست خارجی پاکستان در برابر افغانستان با ناکامی روبه‌رو بود و در بازی‌های سیاسی دو کشور، افغانستان دست بالا داشت. این دوره از ۱۹۴۷ آغاز و تا ۱۹۷۶ ادامه یافت.
در دورهی فعال، دولت پاکستان آرام‌آرام ابتکار عمل را در دست گرفت؛ زیرا در این مرحله از یک سو مشکلات داخلی پاکستان کاهش یافت، سرکشی بنگالی‌های پاکستان غربی و مداخله‌ی هندوستان برای تحریک آن‌ها با جنگ ۱۹۷۱ یک‌طرفه شد و از طرف دیگر، پاکستان با حمایت مالی ایالات متحده‌ی امریکا نیروی نظامی و دفاعی خویش را تا اندازه‌ای تقویت کرده بود.
از ناحیه‌ی سوم، مدارا و سازش با افغانستان برای حل مسایل مرزی نتیجه نداده بود و پاکستان باید گزینه‌ای دیگری را در دست می‌گرفت؛ دقیق همان روشی که سال‌های سال افغانستان با استفاده از آن دولت پاکستان را به چالش کشیده بود. وقتی تلاش‌های ذوالفقار علی‌بوتو با داوودخان برای حل مناقشه‌ی مرزی و ادعای ارضی به بن رسید، او به سازمان استخبارات پاکستان دستور داد که حملات مخفی را در داخل افغانستان سازمان‌دهی کند.
اوضاع داخلی افغانستان نیز برای مداخله‌های مخفیانه‌ی پاکستان مساعد شده بود. در این دوره به عنصرهای مخالف حکومت داوودخان در پاکستان پناه داده شد. نفس این مرحله برای پاکستان موفقیت به حساب آمد.
وقتی حکومت داوود با کودتای نظامی سرنگون شد و حکومت کمونیستی در کابل روی کارآمد، فرصت مداخله و دست‌اندازی برای پاکستان بیش از پیش فراهم شد؛ پاکستان به گروه‌های اسلام‌گرا روی آورد و زمینه‌ی آموزش آن‌ها را در داخل پاکستان فراهم کرد. در این مرحله، سیاست پاکستان با خواست ایالات متحده نیز هم‌سو شده بود و افغانستان جبهه‌ی مناسبی برای مبارزه با کمونیزم بود.
نتیجه‌گیری
بررسی سیاست خارجی کشورها از عمده‌ترین مبحث‌های رشته‌ی روابط بین‌الملل است. برای مطالعه‌ی سیاست خارجی کشورها، رویکردهای مختلفی وجود دارد و یکی از این رویکردها تصمیم‌گیری است. سیاست خارجی پاکستان در برابر افغانستان در قالب این رویکرد به روشنی قابل تحلیل و بررسی است.
پس از استقلال در سال ۱۹۴۷ و قرارگرفتن زیر فشار محیط بین‌الملل به عنوان جامعه‌‌ای از دولت‌ها، این کشور به ناچار ملزم به گزینش سیاست خارجی در برابر کشورهای همسایه از جمله افغانستان شد. از آن‌جایی‌که افغانستان با عضویت پاکستان در سازمان ملل مخالفت کرد، سیاست خارجی پاکستان در برابر افغانستان متاثر از این برخورد تنش‌زا و هم‌راه با اختلاف و احساس تهدید شد.
برای این که تجزیه‌ی هند بریتانیه‌ای و شکل‌گیری دو کشور مستقل، از دید پاکستان ناعادلانه بود، از همان ابتدا منازعه‌ی ارضی میان هند و پاکستان آغاز شد. در کنار منازعه‌ی ارضی با هند، مناقشه‌ی مرزی از سوی افغانستان نیز مطرح شد و پاکستان از دو طرف زیر فشار قرار گرفت و به این نتیجه رسید که دولت افغانستان با تحریکات هندوستان به مسایل مرزی دامن می‌زند. از این جهت به صورت مساوی از سوی هند و افغانستان احساس خطر می‌کرد.
از زمان استقلال تا زمان به‌قدرت‌رسیدن بوتو، پاکستان در برابر افغانستان نقش منفعل را بازی می‌کرد و همه تلاش‌هایش جلوگیری از تهدیدها و حفظ قلمرو در مناطق قبایلی بود. وقتی مشکلات داخلی پاکستان با تشکیل کشور بنگلدیش فروکش کرد و جنگ‌های پاکستان با هند نتایج مورد توقع پاکستان را به هم‌راه نیاورد، پاکستان متوجه افغانستان شد و بوتو به سازمان استخبارات پاکستان دستور داد، که فعالیت‌های مخفیانه را در داخل افغانستان سازمان‌دهی کند و در هم‌زمان برای مخالفان حکومت افغانستان در داخل پاکستان پناهگاه‌های امن فراهم کرد.
استخبارات پاکستان به منظور موثریت اقدام‌های خویش، از نفوذ احزاب سیاسی پاکستان و گروه‌های مذهبی، سراغ اسلام‌گرایان رفت و نتایج مطلوب گرفت. بالادستی حکومت پاکستان در مدیریت مسایل مربوط به افغانستان از سال ۱۹۷۳ آغاز شد و از این تاریخ به بعد، پاکستان توانست اوضاع منطقه و مسایل مربوط به افغانستان را هم‌سو با تامین منافع ملی خویش مدیریت کند.
در نهایت می‌توان گفت؛ تا زمانی‌که پاکستان از سوی افغانستان تهدیدی احساس کند، برای برپایی حکومت وابسته و هم‌سو با اسلام‌آباد یا ادامه‌ی جنگ نیابتی از هیچ تقلا و تلاشی دست بر نخواهد داشت.
