ارزیابی راهبردی سیاست خارجی پاکستان در قبال افغانستان

صبح کابل
ارزیابی راهبردی سیاست خارجی پاکستان در قبال افغانستان

از استقلال تا آغاز حکومت ضیاالحق(۱۹۴۷ – ۱۹۷۸)

نویسنده: محمدامین رسالت،  دانش‌جوی کارشناسی ارشد روابط بین‌الملل

بخش نخست

چکیده
مطالعه‌ی سیاست خارجی کشورها از موضوعات مهم در رشته‌ی روابط بین‌الملل است و برای مطالعه‌ی آن، رویکردهای مختلفی مورد استفاده قرار می‌گیرد. در این پژوهش، سیاست خارجی پاکستان در قبال افغانستان در فاصله‌ی زمانی ۱۹۴۷-۱۹۷۸ در قالب رویکرد تصمیم‌گیری، بررسی و تحلیل شده است. سیاست خارجی پاکستان در این بازه‌ی زمانی دارای سه مرحله‌ی متمایز است. در ۱۶ سال پس از استقلال، سیاست خارجی پاکستان در قبال افغانستان، تنش‌زدایی ناشی از اختلاف‌های مرزی و ‌به گونه‌ای منفعل بوده است. در دور دوم، برای مدت ۱۰ سال سیاست خارجی پاکستان نسبت به افغانستان، با سازش نسبی دو طرف هم‌راه بوده است و در دوره‌ی سوم برای ۶ سال آمیزه‌ای از تعامل و تعارض بوده است. سیاست فعال و مخرب یا بی‌ثبات‌سازی و ایجاد تهدیدهای امنیتی برای افغانستان در این دوره‌ بنیان‌گذاری شد و دستگاه استخبارات پاکستان مأموریت یافت که مخالفان حکومت افغانستان را حمایت کرده و افغانستان را به مسایل داخلی درگیر کند؛ تا مجال دخالت در امور پاکستان از آن سلب شود.
کلیدواژه‌ها‌: سیاست خارجی، تصمیم‌گیری، فرهنگ استراتژیک، سیاست‌گذاری و منافع ملی.

مقدمه
بررسی سیاست خارجی کشورها به ‌صورت عام و قدرت‌های بزرگ به ‌صورت خاص، یکی از مهم‌ترین مباحث رشته‌ی علوم سیاسی و روابط‌ بین‌الملل است. در کنار تأثیرپذیری از عوامل خارجی، سیاست خارجی دولت‌ها، از محیط داخلی نیز متأثر می‌شود. عمده‌ترین عاملی که سیاست خارجی کشورها را تحت تأثیر قرار می‌دهد، منافع ملی و امنیت ملی آن‌ها است. پاکستان به‌ عنوان همسایه‌ی شرقی و جنوبی افغانستان نیز، از این قاعده‌ی عمومی مستثنا نبوده است. پس از استقلال در سال ۱۹۴۷ و قرارگرفتن در جامعه‌‌ای از دولت‌ها، ناگزیر به اتخاذ سیاست خارجی در قبال کشورهای همسایه، از جمله افغانستان شد.
سیاست خارجی پاکستان در قبال افغانستان یکی از دغدغه‌ها‌ی مهم دستگاه سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری پاکستان بوده و در واقع، نوع روابط دو کشور را تعیین کرده است. به این دلیل، روابط این دو کشور در مقاطع مختلف تاریخ با فرازها و فرودهای متفاوت و دردسرهای فراوانی برای دو کشور هم‌راه بوده است؛ بنا بر این، مقاله‌ی حاضر در پی مطالعه‌ی سیاست خارجی پاکستان نسبت به افغانستان در فاصله‌ی زمانی ۱۹۴۷-۱۹۸۸ می‌باشد و در این راستا رهیافت تصمیم‌گیری، محور پژوهش قرار گرفته است. هرچند که سایر رهیافت‌ها نیز می‌توانست برای تجزیه و تحلیل مناسب باشد. به ‌منظور انسجام تحلیلی بیشتر، موضوع مورد نظر در بخش‌های مجزای زیر به بررسی گرفته می‌شود.

۱: رهیافت‌های مطالعه‌ی سیاست خارجی
در مطالعه‌ی سیاست خارجی کشورها، این سه رهیافت بیشتر مورد توجه است.
۲: رهیافت سیستمی: بر اساس این رهیافت، مهم‌ترین عامل تعیین‌کننده‌ی سیاست خارجی دولت‌ها، ساختار و ماهیت نظام بین‌الملل در نظر گرفته می‌شود.
۳: سطح تحلیل: در این رهیافت سیاست خارجی کشورها به‌ عنوان یک سطح تحلیل در نظر گرفته شده و فرایند شکل‌گیری سیاست خارجی در محراق توجه قرار می‌گیرد.
۳: توجه به عوامل: در این روش پژوهش‌گر برخی عامل‌های موثر در سیاست خارجی دولت‌ها را مورد مطالعه قرار می‌دهد. با توجه به این توضیحات، می‌توان این پرسش را مطرح کرد که سیاست خارجی پاکستان در قبال افغانستان، در قالب کدام یکی از رهیافت‌های نام‌برده قابل توضیح و مطالعه است؟
در پاسخ می‌توان گفت که مطالعه‌ی سیاست خارجی پاکستان در حوزه‌ی افغانستان را، نمی‌توان در یک روش مطالعه محصور کرد. به‌ نظر می‌رسد هر یک از رهیافت‌های بالا، در تبیین بخش‌های مختلف سیاست خارجی پاکستان در قبال افغانستان مناسب باشد. از این جهت، به هر یک از رهیافت‌ها، نگاه اجمالی انداخته می‌شود.

۱-۱: رهیافت سیستمی
در خصوص این رهیافت می‌توان گفت که نظام بین‌الملل کم‌‌و‌بیش در تعیین و شکل‌گیری سیاست خارجی پاکستان در قبال افغانستان تأثیرگذار بوده است؛ زیرا دولت پاکستان از یک طرف در وهله‌های نخست آغاز جنگ سرد و در محیطی متولد شد که امریکا و شوروی در تلاش گسترش حوزه‌ی نفوذ خویش در کشورهای رو به توسعه بودند و هر کدام، تلاش داشت از روش‌های گوناگونی کشورها را در حوزه‌ی نفوذ خویش جذب کند و برای موفقیت این سیاست، حتا برنامه‌های اقتصادی نظیر طرح مارشال پیشنهاد شد. امریکا از نفوذ روزافزون کمونیزم به‌ ویژه در اروپا نگران بود و این نگرانی، در کشورهای فقیر بیش‌تر محسوس بود؛ بنا بر این، جنرال جورج مارشال در سال ۱۹۴۷، طی یک سخن‌رانی در دانشگاه هاروارد، خطاب به کل اروپا، اعلام کرد که امریکا آمادگی دارد با کشورهایی که خواهان بازسازی اقتصادی ‌اند، کمک کند. در آغاز هر چند این برنامه‌‌ها بیشتر متوجه کشورهای اروپایی بود؛ اما با یک‌طرفه شدن سرنوشت و موضع‌ آن‌ها، دامنه‌ی این سیاست به سایر کشورهای جهان سوم نیز کشانده شد. این برنامه‌ها برای کشورهایی که با مشکل اقتصادی مواجه بودند، یا به نحوی برای تطبیق سیاست‌های داخلی و خارجی خویش به حمایت کشورهای بزرگ نیازمندی احساس می‌کردند، وسوسه‌‌انگیز بود.
از طرف دیگر، پاکستان از بدو تأسیس با نیروی نظامی ضعیف، هوای مبارزه‌ی دوام‌دار با هند برای تصرف سرزمین‌های بیشتر را در سر داشت و از کمک‌های مالی و تسلیحاتی هر کشور برای تقویت نیروی نظامی خویش استقبال می‌کرد؛ ولی ایدیولوژی پاکستان، به این کشور اجازه‌ی پیوستن به بلوک سیاسی، اقتصادی و نظامی شرق را نمی‌داد. از این جهت، لیاقت‌علی‌خان، به ‌عنوان نخست‌وزیر این کشور و نخستین مقام رسمی پاکستان، پس از کسب استقلال، برای جلب حمایت ایالات متحده در ماه می سال ۱۹۵۰ به واشگتن، سفر کرد؛ اما ایالات متحده، به دلایل ملاحظات مختلف، به این تقاضای پاکستان پاسخ مثبت نداد.
سیاست خارجی پاکستان در قبال افغانستان برای جلب حمایت ایالات متحده مؤثر بود. پاکستان می‌توانست در افغانستان جبهه‌ی مبارزه با کمونیزم را ایجاد کند و از این طریق، توجه ایالات متحده را به خود جلب کرده و از حمایت‌های مالی و تسلیحاتی آن بهره‌مند شود. هرچند در آغاز التماس‌های پاکستان برای کمک‌های امریکا، با بی‌مهری پاسخ داده شد؛ ولی فصل سرد روابط در سال ۱۹۵۳ با سفر ریچارد نیکسن -معاون رییس‌جمهور امریکا- به جنوب آسیا و دیدار او با مقام‌های پاکستانی، پایان یافت و از سال ۱۹۵۴ کمک‌های تسلیحاتی امریکا به پاکستان آغاز شد.
از ناحیه‌ی سوم، پاکستان از همان آغاز استقلال از ناحیه‌ی سرحدات با هند احساس تهدید می‌کرد و مخالفت افغانستان با عضویت پاکستان در سازمان‌ملل، بر حجم نگرانی‌های این کشور افزود. با توجه به گسترش روزافزون کمونیزم در منطقه و ماهیت سازش‌ناپذیری ایدیولوژی پاکستان با آن و ضرورت ایجاد جبهه‌ی مبارزه با این تهدید‌ها، پاکستان وادار به اقدام و جهت‌گیری در خصوص مسئله‌ی افغانستان با تاثیرپذیری از نظام بین‌الملل شد. بنا بر این؛ نظام دوقطبی بین‌المللی در شکل‌گیری سیاست خارجی پاکستان نسبت به افغانستان، بی‌تأثیر نبود.
۱-۲: سطح تحلیل
فرایند شکل‌گیری سیاست خارجی، در مطالعه‌ی سیاست امنیتی پاکستان در قبال افغانستان نیز مؤثر بوده است. در این رهیافت، کیفیت اتخاذ تصمیم که لازمه‌ی هر نوع سیاست‌گذاری است، مبنای مطالعه قرارداده می‌شود.
۱-۳: عوامل تاثیرگزار
این رهیافت نیز در مطالعه‌ی سیاست خارجی پاکستان نسبت به افغانستان موثر خواهد بود؛ زیرا در نهایت، نهادها و بروکرات‌ها باید تصمیم بگیرند.
۲: عوامل تصمیم‌گیری
عوامل تصمیم‌گیری به متغیرهایی گفته می‌شود که در تصمیم‌گیری‌ها مورد توجه قرار داده می‌شوند. این عامل‌ها؛ مسئله‌ی تصمیم‌گیری، سازمان‌ها و نهادهای تصمیم‌گیرنده، دست‌اندرکاران تصمیم‌گیری، فرایند تصمیم‌گیری، عملیاتی‌سازی تصمیم و نتیجه‌ی تصمیم‌گیری است. در سطرهای زیر، هر یک از این موارد با مصادیق آن به بررسی گرفته می‌شود.
۲-۱: مسئله‌ی تصمیم‌گیری
درک و تصور تصمیم‌گیرندگان از موضوع تصمیم‌گیری به نام مسئله‌ یا موقعیت تصمیم‌گیری یاد می‌شود. در این مورد، این پرسش‌ها مطرح می‌شوند: موضوع تصمیم‌گیری چه ماهیت دارد؟ برداشت دیگران از آن موضوع چگونه است؟ میزان اهمیت موضوع تا چه حد است؟ مدیریت موضوع برای رسیدن به سود تا چه اندازه مقدور است؟
برای دستگاه تصمیم‌گیری پاکستان، پرسش‌های نام‌برده پاسخ روشن دارد. افغانستان به ‌عنوان کشور همسایه‌ در مرز شمال‌غربی پاکستان موقعیت دارد. از گذشته‌ی دور تا امروز، از این ره‌گذر تهدیدها و خطرهایی متوجه شبه‌قاره‌ی هند بوده است و اکنون قبل از این‌ که تهدیدی متوجه هندوستان شود، به‌ کشور نوتأسیس پاکستان خواهد رسید. از طرف دیگر، افغانستان با عضویت پاکستان در سازمان ملل متحد مخالفت کرد و نفس این مخالفت، میزان تهدید از این ره‌گذر را بالا خواهد برد و از دید پاکستان، احتمال داشت منافع و امنیت ملی پاکستان از جانب افغانستان تهدید شود. از دید ارتش پاکستان، افغانستان از شورشیان مناطق شمال‌غربی به ‌منظور بی‌ثبات‌سازی پاکستان استفاده خواهد کرد. با حمایت افغانستان از شورشیان داخل پاکستان، این تهدید‌های بالقوه به فعلیت رسید. بنا بر این؛ پاکستان مسئله‌ی افغانستان را نمی‌توانست دست‌کم بگیرد.
ماهیت مسئله هم سیاسی-امنیتی و هم اقتصادی- تجاری است. پاکستان از یک طرف باید مطمین شود که از جانب افغانستان خطری متوجه‌اش، نیست و از طرف دیگر، آن کشور در تلاش دست‌یافتن به منابع نفت و گاز فراوان و ارزان آسیای میانه است که یگانه راه رسیدن به این مرکز، عبور از قلمرو افغانستان است. بنا بر این؛ افغانستان برای پاکستان در گذشته و حال اهمیت سیاسی و اقتصادی داشت و دارد. قطع نفوذ پاکستان از افغانستان، شکل‌گیری حکومت مخالف پاکستان در افغانستان، ناآرامی‌های مرزی و موارد دیگر، سبب می‌شوند که پاکستان به مسئله‌ی افغانستان توجه جدی کند.
بازی‌گران منطقه‌ای دیگر در چارچوب منافع ملی خویش، در مقطعی که اصول ریالیزم بر جهان حاکم بود، برداشت مشابه پاکستان از افغانستان داشتند و مسئله‌ی افغانستان به دلایل مذکور از اهمیت بلندی نیز برخوردار بود.
۲-۲: سازمان‌ تصمیم‌گیری
سازمان تصمیم‌گیری، واحد تصمیم‌گیری رسمی است که در شکل یک نهاد یا سازمان تبارز کرده و وظایف آن در قانون اساسی هر کشور تعیین می‌شود. در بررسی دقیق یک تصمیم، باید گروه تصمیم‌گیرنده و جایگاه واقعی آن‌ها در مکانیزم تصمیم‌گیری شناسایی شود. در مورد سیاست خارجی پاکستان به لحاظ قانونی، نخست‌وزیر، رییس‌جمهور، مجلس نمایندگان و وزیر امور خارجه، به ‌نحوی دخالت دارند؛ اما نهادهای تاثیرگزار کلیدی را می‌توان در بخش‌های زیر به بررسی گرفت.
۲-۲-۱: ارتش
تصمیم‌گیرنده‌ی نهایی مورد سیاست خارجی و مسایل داخلی پاکستان و در هم‌زمان تأثیرگذارترین نهاد و محور تصمیم‌گیری در این کشور، ارتش است. هرچند نیروهای مسلح به ‌صورت کل و ارتش به ‌صورت خاص، حق دخالت در امور سیاسی را ندارند؛ اما از دید تحلیل‌گران، نظام اجتماعی-سیاسی پاکستان به‌ گونه‌ای است که ارتش، کلیدی‌ترین نهاد سیاسی آن کشور به حساب می‌آید.
ادامه دارد…