به قلم محمدسرور مولایی-استاد دانشگاه تهران
سال‌ها پیش از این، کمیته تسوید قانون اساسی پرسش‌های مهمی درباره برخی از مواد و بندهای قانون اساسی جدید مطرح کرد و برای نظرخواهی به کسانی که در آن باره اندیشیده بودند و یا نظریاتی داشتند، ارسال کرد.
این‌جانب به‌حکم وظیفه ملی و میهنی آنچه را درست به نظرم می‌رسید نوشتم و به افراد و مراجعی که وظیفه گردآوری پرسشنامه‌ها و فرستادن آن را به کمیته تسوید قانون اساسی داشتند، تسلیم کردم. از این‌که آن نظرها به دست تدوین‌کنندگان رسید و خوانده شد یا نخوانده ماند تا به امروز بی‌خبرم.
اکنون آن پاسخ‌ها و پیشنهادها-تمام و کمال- در اختیار روزنامه صبح کابل قرار داده شده تا از یک‌سوی جزییات یک امر مهم و جریان‌های ناگفته و ننوشته قانون اساسی جدید روشن شود و از سویی، اسناد و مدارک تاریخی در دسترس دیگران قرار گیرد و باب تازه‌ای در بازاندیشی و اصلاح قانون اساسی گشوده شود.
ناگفته پیداست که اگر امروز به آن پرسش‌ها پاسخ می‌دادم، پاسخ من درباره برخی از آن پرسش‌ها با آنچه پیش از این نوشته‌ام تفاوت می‌داشت. امکان بازبینی در قانون‌های اساسی از امتیازات مهم قانون‌های اساسی است که خوشبختانه در قانون اساسی ما هم پیش بینی شده است.
کاش همه این پرسشنامه‌ها و مباحثات اعضای کمیته تدوین قانون اساس که باید در جایی محفوظ نگه‌داشته شده باشد، برای اطلاع عموم مردم به‌عنوان اسناد تاریخی یک جریان بسیار مهم، انتشار می‌یافت.
بر اساس آمارهای موجود، بیشتر مردم کشور ما پیرو دین اسلام‌اند، یعنی در اصول اساسی؛ توحید و نبوت و معاد و کتاب آسمانی یک‌دل و یک زبان و متفق‌اند و در فروع، پیرو احکام فقهی مذاهب اسلامی خویش‌اند. این اختلاف در فروع، امری بدیهی و طبیعی و در شمار حقوق مشروع هریک از پیروان مذاهب اسلامی است. در قوانین اساسی گذشته، سهواً یا عمداً اختلاف در فروع به‌جای اصول نشسته است و از مقبول و مشروع شناخته شدن مذاهب دیگر اسلامی غفلت شده است. روی این لحاظ، یکی از نقاط ضعف بنیادی قانون‌های گذشته، همین مورد بوده است.
عنایت خاص و واقع‌بینانه به این امر در قانون اساسی جدید و قید حق طبیعی و مسلم پیروان مذاهب دیگر، یکی از دست‌آوردهای نیک و مطلوب قانون اساسی جدید و نقطه‌ی عطفی در تحقق وحدت ملی به شمار می‌آید؛ بنابراین چندین پیشنهاد مد نظر است:
۱: مذاهب اسلامی رایج در کشور، در قانون اساسی جدید به رسمیت شناخته شود؛
۲: صدور احکام قضایی و حقوقی در مناطق و حوزه‌های اداری ساکنان پیروان آن مذاهب، به دادستان‌ها و فقیه‌های آن مذاهب و بر اساس مکتب فقهی خاص آن واگذار شود؛
۳: در سایر مناطق، در مواردی که دو طرف دعوا پیرو یک مذهب فقهی باشند، صدور حکم با قضات و مفتی‌های آن مذهب، یعنی مذهب فقهی طرفین دعوا باشد؛
۴: در مواردی که طرفین دعوا، پیرو دو مذهب از مذاهب فقهی باشند، فیصله و صدور حکم باید بر اساس توافق قاضی‌ها وفقهای هر دو مذهب باشد؛ اعمال چنین رویه‌ای، نه‌تنها مایه‌ی راضی شدن طرفین است که پایه‌ی نزدیکی و توافق مذاهب نیز خواهد شد؛
علی‌رغم سهل‌انگاری قوانین اساسی گذشته در باب اعطای حقوق مسلم سایر پیروان مذاهب اسلامی، به پیروان دین‌های غیر از اسلام-که تعدادشان به‌مراتب کمتر از مذاهب اسلامی کشور است-توجه ویژه‌ای صورت گرفته است. در قانون اساسی جدید، باید حق آزادی دینی و اعمال شعایر مذهبی دیگر مذاهب به رسمیت شناخته شود.
برابری حقوق در قانون اساسی
همان‌طور که یادآوری شد، در قوانین اساسی گذشته، به حقوق دیگر مذاهب توجه کمتری صورت گرفته است. از این لحاظ، مواد زیر برای رسیدن به یک قانون اساسی جامع و فراگیر مورد پیشنهاد است:
۱: تصریح قانون اساسی بر این نکته که همه مردم بی‌گناه‌اند؛ مگر آن‌که خلاف آن ثابت شود.
۲: آزادی بیان آرا، عقاید و افکار.
۳: محدود نکردن آزادی پیش از اثبات جرم و صدور حکم محاکم صالحه.
۴: لغو هرگونه شکنجه، تهدید و ارعاب، حتا در حالتی که ظن ارتکاب جرم وجود داشته باشد.
۵: آزادی دفاع و داشتن حق استخدام وکیل مدافع.
۶: علنی بودن دادگاه‌ها.
۷: پاسداری از محرمیت مکاتبات، نامه‌های خصوصی و مکالمه‌های تلفنی و مخابراتی مردم.
۸: برخورداری تام فرزندان این سرزمین-دختر و پسر- از آموزش، پرورش و تربیت رایگان.
۹: توزیع عادلانه‌ی امکانات تعلیم و تربیت در سراسر کشور.
۱۰: اجباری شدن تحصیلات ابتدایی برای تمام فرزندان-دختر و پسر- کشور و فراهم آوردن نیازمندی‌های آنان از سوی دولت.
۱۱: تأسیس مکاتب متوسطه، لیسه و حرفه‌ای در تمام مناطق کشور به‌صورت یک‌سان و عادلانه.
۱۲: میسر نمودن نیازمندی‌های تحصیلات عالی برای فرزندان دختر و پسر کشور، به‌صورت ایجاد مراکز تحصیلات عالی در تمامی ولایت‌ها.
۱۳: اعطای امتیاز و اجازه‌ی تأسیس مکتب‌های ابتدایی، متوسطه، لیسه و حتا دانشگاه به اشخاص حقیقی و حقوقی و نظارت مستقیم وزارت‌های معارف و تحصیلات عالی بر کار این مراکز از جهت تطابق با اهداف ملی و نصاب مواد تعلیمی و درسی برای حفظ یک‌دستی و هماهنگی آن در سراسر کشور.
۱۴: برخورداری تمام مردم افغانستان از امکانات برابر یا حداقل مطلوب و مصوب صحی و بهداشتی واکسیناسیون و سایر موارد پیش‌گیری از بیماری‌های واگیردار و کشنده.
۱۵: توزیع عادلانه و متوازن امکانات دارویی و درمان و تأسیس مراکز صحی و شفاخانه‌ها به‌تناسب جمعیت مناطق مختلف و قابلیت‌های دسترسی سریع به آن مراکز.
۱۶: آزادی انتخاب شغل و برخورداری از حق کار و اشتغال.
۱۷: حمایت از حقوق کارگران و صنف‌های کارگری، مزدبگیران و دهقانان.
۱۸: ایجاد شرایط مناسب کار و تعیین روابط دقیق میان کارگران و کارفرمایان.
۱۹: برقراری بیمه‌های بیکاری، ازکارافتادگی و تعیین مزد عادلانه و مناسب در برابر کار.
۲۰: لغو هرگونه بیگاری، بهره‌کشی و استثمار.
۲۱: لغو هرگونه نسبت‌دهی-مذهبی، قومیتی، سمتی و زبانی- و هر توجیه دیگر در واگذاری شغل، مقام و تصدی‌های دولتی.
۲۲: حمایت از شایسته‌سالاری و کاردانی و تعهد و احترام و پارسایی در واگذاری مسئولیت‌ها و مشاغل دولتی در تمام مناطق.
۲۳: لغو هرگونه تبعیض جنسیتی-زن و مرد-در راستای شایسته‌سالاری و به‌ویژه تأمین حقوق زنان.
۲۴: اخذ مالیات و سایر عوارض مقرر در قانون به‌صورت عادلانه و بدون تبعیض.
۲۵: آزادی انتخابات در تمام مواردی که بر مبنای قانون اساسی، مردم نمایندگان خویش را برگزینند.
۲۶: انجام انتخابات آزاد و سری و نظارت دقیق بر اجرای آن.
۲۷: برخورد جدی و قانونی با انواع اعمال زور، فشار، ایجاد ترس و تهدید در انتخابات.
۲۸: حق تعیین ناظران از سوی مردم برای نظارت بر جریان سالم انتخابات.
حقوق شهدا، معلولان جنگی و… در قانون اساسی
از آن‌جایی که خون پاک شهیدان در راه دین، عزت، شرف، استقلال و آزادی ریخته شده است، باید سازمان و ساختار اجرایی ویژه‌ای برای رسیدگی به امور بازماندگان آنان ایجاد شود. این سازمان موظف شود تا نام و نشان و شهرت تمام شهیدان را در سراسر کشور در کتابی ثبت کند؛ بدین‌وسیله یاد و ذکر آنان را جاودانه سازد و مایه‌ی وحدت ملی را فراهم آورد.
هم‌چنان، برای آن‌که کرامت انسانی و عزت و آبروی بازماندگان شهدا، معلولان جنگی و خانواده‌های آنان حفظ شود و از عوارض خطیر بعدی به سبب عدم اعتنا به آن‌ها جلوگیری شود؛ دولت باید با اتخاذ تدابیر جدی از آنان به‌صورت متناسب حمایت کند. این حمایت‌ها باید شامل فراهم کردن حد معقول امکانات زندگی، اعطای تسهیلات ویژه، آموزش فرزندان شهدا و معلولین و زمینه‌سازی عملی برای خوداشتغالی و زندگی سرافزانه‌ی آنان باشد.
از سویی دیگر، از آن‌جایی که به دلیل نبود آموزش و کمبود آگاهی درست در مورد زندگی‌های مشترک و نیز فراوانی ازدواج‌های خانوادگی، سالانه تعداد قابل توجهی کودک، معلول و یا کم‌توان به دنیا می‌آید که نگهداری، مراقبت، پرورش، آموزش و توان‌افزایی آنان هزینه‌های گزافی را به‌دوش خانواده‌ها و جامعه می‌گذارد؛ از این‌رو، پیشنهاد می‌شود موارد مربوط به بهداشت فردی و بهداشت عمومی و مسایل مربوط به آن، در قانون اساسی گنجانده شود. درواقع، بر بنیاد قانون اساسی، دولت مکلف و موظف باشد تا مراکز تشخیص بیماری‌های ژنتیکی زوجین را قبل از ازدواج فراهم کرده و در صورت نبود اشکال، اجازه ازدواج را صادر کند.
هم‌چنین برای روشنی افکار عامه، از طریق رسانه‌های جمعی نظیر رادیو و تلویزیون و حتا اعزام گروه‌های خاص به مناطق دورافتاده به نحو مطلوب اقدام شود. ناگفته پیداست که هزینه‌ی این کار، به‌مراتب کمتر از هزینه‌ی نگهداری و مراقبت و آموزش و توان‌بخشی کودکان معلول است.
احترام به قانون اساسی و اولویت مجریان
اگر قانون اساسی همان سند وثیقه‌ی ملی است که ما آن را پایه و اساس وحدت، ضامن حقوق و آینه‌ی آرمان‌ها و مطالبات به‌حق مردم می‌دانیم؛ پس در گام نخست، مجریان خود باید آن را محترم شمارند و همان‌گونه که قانون معین کرده است در پای‌بندی به مفاد آن و اجرای مواد آن به جد بکوشند.
قوه اجراییه‌ی قانون، نه خود به هیچ دلیلی از آن عدول کنند و نه اجازه بدهند که دیگران، علی‌الخصوص آنانی که وجود قانون و اعمال و تطبیق آن را برنمی‌تابند، از آن تخطی و سرپیچی کرده و یا قانون را دستاویز تعدی‌ها و ستم‌های خود قرار دهند.
بدین‌گونه، مردم عملاً و عمیقاً خواهند پذیرفت که در سایه‌ی قانون، حقوق و آزادی‌های آنان محفوظ می‌ماند و هیچ‌کسی، در هیچ مقام و مرتبه‌ای نمی‌تواند به آنان لطمه‌ای وارد کند.
در این حال، تک‌تک افراد جامعه از قانون اساسی دفاع خواهند کرد و در تحکیم و عملی شدن آن خواهند کوشید. از این‌رو، نخستین یاور قوه مجریه مردم خواهند بود و آنانی که خیال شوم و برهم زدن نظم و قانون در سر می‌پرورانند، منزوی و ملزم به گردن نهادن در برابر قانون خواهند شد.
تمام قانون‌ها از جمله قانون اساسی می‌تواند از جنبه‌ی نظری و بر روی کاغذ، خوب و متعالی و مطلوب باشد؛ ولی آنچه قانون را قانون می‌کند اجرای دقیق و درست آن است.
اجرای قانون اساسی و عمل به مفاد آن علی‌الخصوص از منظر حفظ امنیت که خود به‌منزله‌ی حفظ حقوق اساسی و آزادی‌ها و صیانت مال و جان مردم است، به قانون اساسی جنبه‌ی عینی، عملی، محسوس و ملموس می‌بخشد.
چه زمانی قانون اساسی می‌تواند از حقوق مردم پاسداری کند؟
قانون اساسی زمانی می‌تواند پاسدار ارزش‌ها و مورد اعتماد مردم باشد که توسط مجریان آن نقض نشود؛ بنابراین قانون اساسی آن‌گاه می‌تواند امنیت را بهبود ببخشد و حقوق مردم را تضمین، صیانت و حفاظت که در نخست؛ تمامی مواد حقوقی مردم به‌روشنی و صراحت تمام در قانون قید شده باشد و از هرگونه ابهام و تفسیرپذیری به‌دور باشد و تمام راه‌های فرار از قانون و انواع توجیهات از پیش سنجیده شده مسدود شده باشد.
دوم؛ این امنیت ارتباط ناگسستنی با آن حقوق توصیف شده در قانون اساسی دارد.
سوم؛ با هرکس، در هر مرتبه و مقامی که باشد، هر گروه و نیرویی و در هر حدی که باشد در موارد عدول و تخلف از قانون اساسی بدون هیچ‌گونه تبعیض، اغماض و تسامحی بر اساس همان قانون برخورد شود.
از این‌رو، به‌نظر این‌جانب، مردم کشور ما در این سال‌های دشوار، به‌درستی درک کرده‌اند که محرومیت مستمر آنان از حقوق سیاسی، اجتماعی و مدنی و گرفتار شدن در دام‌های مصایب، مشکلات، اشغال و جنگ داخلی و… از وجود نظام‌هایی ناشی شده که در رأس آن فردی به نام دانای کل، اصلح، به‌خیر مردم بیشتر از خود آنان و فراتر از قانون و فارغ از مسئولیت قرار داشته است.
از این‌که بگذریم، تاریخ مبارزات سیاسی جهان نشان داده است که در حال حاضر مردمی‌ترین نظام‌ها، نظام‌هایی است که مردم خود با اختیار و انتخاب آزاد، برگزیده‌اند. هم‌چنان، این مردم‌اند که بر جریان کار آن نظام نظارت داشته و امکانات عزل، تغییر، اصلاح، استیضاح و محاکمه حاکمان را پیش‌بینی کرده‌اند؛ به‌همین دلیل، نظام‌هایی را متناسب‌تر و معقول‌تر و قابل کنترل‌تر یافته‌اند که عمر حکومت‌ها و حاکمان و مدیران آن بر اساس قانون محدود و معین بوده است.
از این‌رو، با توجه به‌تمامی ابعاد و جهاتی که یادآوری شد، به نظر نگارنده این نوشتار-پیشنهادات-«مقبول‌ترین و متناسب‌ترین نظام سیاسی برای کشور، نظام جمهوری انتخابی، پارلمانی و بدون صدراعظم است.»
کدام نظام برای افغانستانِ امروز مناسب‌تر است؟
بر اساس تجارب دوران معاصر، چه در نظام «سلطنت+صدراعظم» و چه در صورت «رییس‌جمهور+ صدراعظم»، تجربه‌ی موفقی نداشته‌ایم. در اولی، سلطان غیرمسئول و دارای اختیارات فرای قانون، آزادی عمل صدراعظم، قوای مقننه و قضاییه را محدود و مسلوب می‌کرد و در دومی تعارض و تقابل میان رییس‌جمهور و صدراعظم کشور را به کام نیستی و رویارویی‌های مسلحانه انداخت.
تجربه‌ی کشورهای هم‌جوار نیز قرین توفیق نبوده است؛ زیرا نه رییس‌جمهور به نقش نمادین و تشریفاتی قانع بوده است و نه صدراعظم در محدوده‌ی اختیارات قانونی متوقف شده است؛ بنابراین نظام مطلوب، نظام جمهوری و انتخابی-پارلمانی است که در آن رییس‌جمهور و کابینه‌اش در برابر قانون و پارلمان مسئول و پاسخ‌گو باشد.
به این ترتیب، وجود پارلمان دو اتاقی-شورا و سنا-سودمند دانسته می‌شود. البته جایگاه این دو با یکدیگر تفاوت دارد. از آن‌جایی که نمایندگان مجلس شورای ملی با انتخاب آزاد و سری مردم برگزیده می‌شوند، در حقیقت مردم اختیار نظارت بر کار دولت، بازخواست، تصویب قوانین و دفاع از حقوق خود را به آنان تفویض می‌کنند. از این جهت، به مجلس شورای ملی جایگاهی قانونی و برتر اعطا می‌شود. با این حال، این دو مجلس با حفظ امتیازات قانونی و وظایفی که دارند به موازات یکدیگرند و نه در تقابل با یکدیگر.
انتخاب نمایندگان شورای ملی
در انتخاب و گزینش نمایندگان شورای ملی، فرض بر این است که مردم از این طریق در تعیین سرنوشت خویش و مشارکت در امور و پیشنهاد اهداف قانون اساسی و اداره‌ی کشور و نظارت بر کارها و حفظ منافع کشور سهیم می‌شوند.
بنابراین، برای رسیدن به چنین اهدافی باید انتخابات آزاد باشد، به کاندیداها فرصت کافی جهت ارایه‌ی برنامه‌ها و معرفی توانایی‌ها و شناخت کارآیی‌های آنان داده شود، از هرگونه عمل و اقدامی که جریان انتخابات آزاد را مخدوش کند، جلوگیری به‌عمل آید. هیچ‌گونه حد و حدودی، جز آنچه که قانون اساسی تعیین کرده است بر سر راه این انتخابات آزاد چه وکیل و چه موکلان ایجاد نشود.
هم‌چنان، بر شناخت، داوری و حق انتخاب آزاد مردم باید اعتماد شود و هیچ نهاد و دستگاهی حق دخالت و تعیین حدود را نداشته باشد.
اساسی‌ترین نکته‌ای که وجود ندارد، معیاری است که بر اساس آن نسبت تعداد نمایندگان و نسبت جمعیت کل کشور تعیین می‌شود.
چنین معیار و نسبتی، آن‌گاه می‌تواند به میان آید که آمار دقیقی از کل جمعیت کشور و پراکندگی آن در دست باشد.
بنابراین، ضروری و بایسته است که دولت پیش از انجام هرگونه انتخابات-ریاست‌جمهوری، شورا، سنا، لویه‌جرگه، شورای ولایتی و…-سرشماری نفوس و جمعیت کشور را با ملاحظه جوانب مختلف آن انجام دهد. بر این نکته، هم در توافق بن و هم در لویه‌جرگه اضطراری ۸۱ تأکید شده است.
اهمیت سرشماری جمعیت کشور
شیوه‌های انتخاب در نظام‌های گذشته با توزیع و پراکندگی جمعیت کشور متناسب نبوده است و تنها ملاک، تقسیمات کشوری بوده است. نادرستی این ملاک آن‌گاه روشن می‌شود که به حضور تعداد جمعیت و نفوس مردم در ولایات و ولسوالی‌ها و تفاوت‌های فاحش جمعیتی میان آن‌ها توجه کنیم.
در نتیجه، عمل کردن به چنین مدرکی، عملاً تعداد کثیری از مردم یا نماینده نداشته‌اند یا دریک ناحیه‌ی خرد و کوچک، نماینده تعیین شده است. با ملاحظه‌ی همین نقطه‌ی ضعف و اعتراض متوالی مردم نواحی مختلف بود که در لویه‌جرگه اضطراری سال ۸۱، علاوه بر معیار سِنی و نادرست دوره‌های پیشین، تعداد جمعیت نیز لحاظ شد.
بدین‌گونه، برای اولین‌بار در تاریخ افغانستان، امکان آن فراهم شد که تقریباً تمام مردم افغانستان در نسبت قابل قبولی در این جرگه نماینده داشته باشد. هراندازه که این نسبت واقعی‌تر باشد، مجلس نمایندگان ملی‌تر و مردمی‌تر و جلوه ارادهی مردم در تعیین سرنوشت و مشارکت آن در امور کشور متجلی‌تر خواهد بود.
علاوه بر آن، در اختیار داشتن سرشماری درست از توزیع جمعیت کشور، مقدار آن و میانگین سنی، معیشت مردم، شغل و پیشه، میزان دانش و سواد و جنسیت و… لازمه‌ی هرگونه برنامه‌ریزی در توسعه و بازسازی و ارایه‌ی خدمات و ایجاد مراکز آموزشی و صحی و… است.
بدین لحاظ تا زمانی که آمار واقعی جمعیت کشور در دست نباشد، قانون اساسی نمی‌تواند رهنمود واقعی برای هرگونه انتخابات تبیین کند. باید به انواع آمارهای در دست چه آن‌هایی که در سال‌های گذشته انجام شده و چه آن‌هایی که به‌وسیله‌ی سازمان ملل «اِن.جی.او»ها و نهادهای بین‌المللی دیگر انجام شده است، مراجعه کرد و بر اساس تحلیل آن به نسبتی تقریبی دست یافت.
البته هرگونه بررسی در این باب، باید بر این هدف استوار باشد که هیچ گروه و جمعیت و ناحیه‌ای از انتخاب نماینده و اعزام آن به مجلس محروم نماند.
در مورد مجلس سنا و تعداد نمایندگان و شیوه‌ی انتخاب آن، یک‌سوم به‌صورت انتصابی از سوی رییس‌جمهور و دوسوم توسط شورای‌های ولایتی با توجه به جایگاهی که این مجلس دارد و اغراضی که از تشکیل آن مورد نظر است؛ درواقع، همان شیوه‌ی سنتی قابل قبول است.
آنچه حایز اهمیت است؛ نمایندگان مجلس سنا افراد مشخص و ویژه‌ای‌اند که خصوصیت عمده‌ی شان داشتن سوابق کاری روشن همراه با دانش و تخصص‌های خاص است.
تشکیل لویه‌جرگه در افغانستان نوین
این‌طور برمی‌آید که کمیسیون‌های تسوید و تدوین، ضرورت تشکیل لویه‌جرگه را در قانون اساسی پیش‌بینی و تأیید کرده و از مردم نپرسیده‌اند که آیا در افغانستان نوین، با وجود فراهم بودن راه‌های دیگر و تحول جامعه از صورت قبیله‌ای به حالت مدنی، آیا بازهم ضرورتی به تشکیل لویه‌جرگه است؟ اگر چنین ضرورتی دیده می‌شود، با توجه به شرایط کنونی کشور تعریف و ساختار دقیق آن چیست؟
لویه‌جرگه یک تعریف سنتی دارد که بیشتر مردم از این نام همان تعریف را درمی‌یابند. این ساختار در همان قالب سنتی در تاریخ افغانستان بیشتر نقش ابزاری در اعمال قدرت حاکمان داشته است. هم پایگاه آن فراتر از پارلمان رفته است وهم نقش فوق‌العاده داشته است. در حالی‌که چه از نظر شیوه‌ی انتخاب و انتصاب و چه از نظر نقشی که در نمایندگان از ارادهی مردم دارد، نباید دارای چنین درجه‌ای از اهمیت و قدرت باشد. اگر خوب دقت شود همین دو ویژگی به‌آسانی آن را به ابزار مشروعیت‌بخشی و اعمال قدرت حاکمان بدل کرده است؛ به‌ویژه که امکان حضور مخالفان مقاصد حاکمان در آن به پایین‌ترین درجه تنزل پیدا می‌کند.
از این‌ها که بگذریم، این نهاد-لویه‌جرگه- در اصل یک روش قبیله‌ای است که در آن ریش‌سفیدان و رؤسای قبایل گرد می‌آمده‌اند و درباره‌ی منافع و مقاصد کلان قبیله‌ای که پیش روی آنان بوده، توافق و تصمیم‌گیری می‌کرده‌اند.
از این‌رو، در افغانستان نوین، تصمیم‌گیری با چنین روشی برای یک کشور، منطقی به نظر نمی‌رسد؛ مگر آن‌که در نظر داشته باشیم که کشور هنوز در مرحله‌ی قبیله‌ای به سر می‌برد و تمام مردم آن از این سنت‌های قبیله‌ای پیروی می‌کنند و با روش آن آشنا هستند. اگر کشور قبیله‌ای نیست و دوران قبیله سالاری را پشت سر گذاشته و حتا افراد بسیار زیادی از همان قبایل، هم‌اکنون زندگی مدنی اختیار کرده‌اند، باید چنین ساختاری کنار گذاشته شود و تدابیر متناسب دیگری که با وضعیت جدید تطابق داشته باشد، سنجیده شود.
هم‌چنان، در تاریخ لویه‌جرگه‌ها دیده‌ایم که به سبب ایرادی که بر نحوه‌ی انتخاب و انتصاب اعضای لویه‌جرگه وارد بوده است و هم از آن روی که از آحاد مردم نمی‌توانسته نمایندگی کند، پاره‌ای از لویه‌جرگه‌ها با افزایش تعداد نمایندگان از اقشار و طبقاتی از جامعه از سنت قدیمی لویه‌جرگه عدول کرده است؛ ولی نام آن هم‌چنان باقی مانده است. به‌طور مثال لویه‌جرگه اضطراری سال ۸۱، زیر نام لویه‌جرگه بود ولی؛ در عمل از نظر تعداد نمایندگان و حضور اصناف و طبقات مختلف اجتماعی و جنسیت و میانگین سنی با تمام لویه‌جرگه‌ها تفاوت داشت.
از سوی دیگر، سنت حاکم بر تدویر همان لویه‌جرگه، مجالی نداد تا از حالت ابزاری بیرون بیاید و به‌صورت دموکراتیک و مردمی درآید؛ اما درست‌تر آن بود که نام آن را تغییر می‌دادند و شورای بزرگ ملی می‌گذاشتند، نه لویه‌جرگه.
درنتیجه؛ اگر بنا باشد که لویه‌جرگه و نحوه تشکیل و وظایف آن در قانون اساسی بیاید، به نظر می‌رسد که سه تبصره مهم نیز برای آن به‌کار بسته شود:
نخست؛ باید تعریف آن مشخص شود.
دوم؛ دگرگونی اساسی در ساختار آن ایجاد شود.
سوم؛ نمایندگان تمام اصناف، طبقات، گروه‌ها و اقوام با نسبت معین و عادلانه در آن حضور داشته باشند و از همه مهم‌تر، اعضای انتصابی آن به حداقل ممکن برسد و نیز شیوه‌ی انتخاب نمایندگان آن به‌درستی تعیین و تبیین شود.
با آوردن این سه تبصره مهم در مبحث لویه‌جرگه در قانون اساسی نوین، از حضور کسانی که اسماً انتخاب می‌شوند ولی رسماً انتصاب شده‌اند و می‌توانند در جریان تصمیم‌گیری، آن را به ابزاری برای قدرتمندی و یا حفظ حاکمیت بدل کنند جلوگیری به عمل آید.
شوراهای ولایات و نقش آن‌ها در سازندگی
ولسوالی‌ها و روستاها از آن روی که می‌تواند موجبات مشارکت مردم در اداره و بازسازی و نظارت را فراهم نماید، از ضرورت‌های یک جامعه‌ی مدنی و دموکراتیک است. برای آن‌که این شوراها نقش سازنده داشته باشد نه بازدارنده، باید حدود وظایف و اختیارات آنان در قانون اساسی به‌روشنی تبیین شود.
به نظر من شوراهای ولایتی، ولسوالی و روستایی باید شوراهای مشورتی، نظارتی و مشارکتی باشند نه شوراهای اجرایی؛ اگر چنین باشد این شوراها در کنار والی‌ها، ولسوال‌ها و قریه‌دارها در مشکلات و رفع آن‌ها، نیازهای مناطق و نواحی و رسیدگی به امور اجرایی دیگر مانند بازسازی، آموزش، امور صحی و تعاونی‌ها و اشتغال و… پیشنهاد سازنده و مستدل ارایه دهند و با توجه به شناختی که از مردم و منطقه دارند راهکارهای متناسب را پیشنهاد نمایند و شیوه‌های مشارکت مردم و برخورداری بهینه آنان را از امکانات موجود منطقه و برنامه‌های حاکمان دولتی و توزیع آن امکانات را تبیین، ارایه و عمل کنند. هم‌چنان، در صورت لزوم جریان انجام آن‌ها را نظارت و پیگیری نمایند.
شوراهای دهات از طریق نمایندگان منتخب خویش، شورای ولسوالی‌ها، نمایندگان منتخب این شورا، شوراهای ولایات را تشکیل می‌دهند و از این طریق با یکدیگر پیوند می‌یابند و هریک مسایل و مراتب ناحیه‌ی خویش را به شورای بزرگ‌تر و سرانجام به والی، وزیر و رییس قوه مجریه و نمایندگان در مجلس شورای ملی منعکس می‌کنند.
حضور و سهم عادلانه‌ی تمامی اقشار و گروه‌ها در قدرت
در دوره‌های گذشته حاکمیت بر یک شیوه‌ی نمادین بنا شده بود؛ یعنی ساختار قدرت به‌گونه‌ای بوده که به‌طور نمادین، سهم ناچیز برای حضور افرادی که به طبقات اجتماعی و اقوام خاص تعلق داشته‌اند در نظر گرفته می‌شده و عمداً منصب‌ها و مقامات کم‌اهمیت‌تر به آنان واگذار می‌شده است؛ در حد یک وزیر و یا معین.
در مورد زنان نیز این شیوه در دوره‌های گذشته اعمال می‌شده است. یک یا حداکثر دو وزیر زن به‌صورت نمادین در کابینه بوده و در سایر مراتب و مدارج، از واگذاری مدیریت‌ها خبری نبوده است.
بدون کمترین تردیدی شیوه‌ی واقع‌بینانه و البته عادلانه و عملی این است که برای حضور و مشارکت مردم اتباع کشور و مخصوصاً زنان در حیات اجتماعی-سیاسی و فرهنگی-مدنی، تنها از طریق معقول ایجاد امکانات ارتقا و سطح دانش و کار‌آیی و مسئولیت‌پذیری از راه سازمان‌های مدنی و تقویت و حمایت این ساختارها تلاش شود؛ حتا این نهادها و تشکل‌ها می‌تواند بخش قابل‌توجهی از مسئولیت‌های اجرایی را به دوش بگیرد.
ارایه خدمات آموزشی و بهداشتی برای تمام اقشار کشور یک ضرورت است؛ ولی ارایه‌ی خدمات از سطوح سوادآموزی و تحصیلات ابتدایی تا حرفه‌ای و اشتغال‌زایی برای زنان کشور از اولویت‌های حیات اجتماعی است که تأثیر آن بر تربیت، آموزش و ارتقای سطح کار‌آیی خانواده‌ها، از اهمیت ویژه‌ای برخوردار بوده و توازن و تعادلی متناسب را به وجود می‌آورد. به‌صورت مشخص‌تر چنین می‌توان گفت:
۱: فراهم آوردن امکانات تحصیل و آموزش تا سطوح بالا برای دختران و زنان؛
۲: ارایه‌ی خدمات صحی و آموزش‌های بهداشتی مخصوص زنان؛
۳: کمک به تشکیل نهادهای مدنی مانند جمعیت‌های گوناگون زنان در سطوح و مقاطع مختلف؛
۴: فراهم کردن امکانات مشارکت زنان در پروسه‌ی تولید و اشتغال از طریق آموزش‌های حرفه‌ای؛
۵: اعطای وام‌های بلاعوض و یا با بهره‌های بسیار پایین به زنانی که فاقد منابع درآمدند جهت اشتغال و خودگردانی از طریق خریداری و عرضه کارهای آنان به بازارهای مصرف و بهینه‌سازی این تولید از جهت بازار خریدوفروش این محصولات.
پیشنهادهای فوق، ناظر بر وضعیت فعلی زنان کشور است و بدین معنا نیست که از زنان دانشمند و دارای تخصص‌های بالا و کاردان کشور در سطوح مقامات بالای اجرایی-آموزشی و صحی و مدیریتی و در نهادهای ویژه‌ای که اختصاص به زنان دارد استفاده نشود.
امنیت پایدار و ایجاد آرامش خاطر برای مردم
برقراری نظم و امنیت امری نیست که اجرای آن را بر عهدهی نهادهای غیردولتی بتوان گذاشت. انجام هرگونه اصلاحات و عرضه‌ی خدمات دیگر به‌صورت مطلوب جز در سایه‌ی نظم و امنیت امکان ندارد. دولت به‌عنوان قوه‌ی مجریه و به‌حکم قانون موظف به تأمین امنیت و حیات آحاد مردم است.
با توجه به وضعیت موجود کشور و با توجه به مواد قانون اساسی عرضه‌ی خدمات آموزشی و صحی در سطح کلان و عمومی بر عهدهی دولت است. بی‌‌شک این امر مانع از آن نیست که دولت تحت شرایط خاص و با نظارت به افراد حقیقی و حقوقی اجازه‌ی تأسیس مدارس، آموزشگاه‌ها، کلینک‌های عمومی و تخصصی، درمانگاه‌ها و بیمارستان‌ها را بدهد؛ ولی در همه‌ی این اصول باید به‌عنوان ناظر امور آموزش و بهداشت و عرضه‌کننده‌ی خدمات آموزشی و صحی باشد و اداره‌کنندگان این موسسات را موظف به نگه‌داشتن سطح ملی آموزش و صحت نماید.
آب، منابع آبی و استفاده بهینه از آن
در مورد آب، چه آب آشامیدنی و چه آب کشاورزی، پیشنهادهای ذیل قابل طرح است:
۱: ساخت بند، سد و حفر چاه‌های عمیق، راه‌اندازی تصفیه‌خانه‌های آب آشامیدنی به غرض ذخیره‌ی آب و استحصال برق آبی و کشاورزی و فراهم آوردن آب آشامیدنی بهداشتی باید رأساً توسط دولت طراحی و اجرا شود.
۲: در مورد آب آشامیدنی روستاها و قصبات، در مرحله‌ی اول دولت با مشارکت مردم در این مناطق با بهینه‌سازی و بهداشتی کردن آب‌های آشامیدنی می‌تواند مشارکت و مساعدت نماید، در مرحله‌ی دوم با ایجاد مخزن‌ها-منبع‌ها-ی سرپوشیده و نصب پمپ و لوله‌کشی، مردم را در تهیه‌ی آب آشامیدنی سالم مساعدت و بر اجرای امور نظارت داشته باشد.
۳: در بسیاری از مناطق کشور، سیستم آبیاری کشاورزی نیازمند اصلاحات جدی و بهینه‌سازی است؛ این امر بدون مشارکت دولت و راهنمایی و ارشاد متخصصان به سامان مطلوب نمی‌رسد. تجربه ثابت کرده است که مردم در این موارد وقتی که پای مشارکت و نظارت دولت یا نهادها و سازمان‌های دیگر، مانند «ان.جی.او»ها در میان باشد، به مشارکت راغب‌ترند.
ناگفته پیدا است که برقراری نظم و تأمین امنیت، باید بر عهدهی وزارت داخله؛ تعلیم و تربیت تا سطح لیسه‌ها و مدارس حرفه‌ای بر عهدهی وزارت معارف؛ آموزش سطوح بالاتر و تخصصی بر عهدهی وزارت تحصیلات عالی؛ امور آب و آبیاری بر عهدهی وزارت زارعت و آبیاری و تأمین برق و استحصال برق آبی بر عهدهی وزارت انرژی و نیرو یا فواید عامه باشد.
ایجاد نهادها و سازمان‌های محیط‌زیستی
متأسفانه به‌موازات وارد شدن خسارات جدی و گزندهای اساسی بر بنیان اقتصادی کشور، محیط‌زیست در افغانستان از ویرانی و قطع جنگل‌ها تا مراتع و حیات‌وحش، دریاچه‌ها، آب‌های شیرین رودخانه‌ها، چشمه‌ها و پارک‌های طبیعی و مصنوعی با خسارت‌های جبران‌ناپذیری روبه‌رو شده است.
هویداست که هرگونه تغییری در محیط‌زیست، آسیب‌های جبران‌ناپذیر به چرخه‌ی حیات انسانی و حیوانی وارد کرده و بقا را با خطرات آنی و آتی مواجه می‌گرداند. از طرف دیگر احیا و بازسازی محیط‌زیست و مراقبت از آن، مستلزم سرمایه‌گذاری‌ها و توجه مستمر است.
از آن‌جایی که هر نهاد دیگری بر اساس خصلت وجودی‌اش و وظایفی که دارد در اجرای برنامه‌های گوناگون، ملاحظات زیست‌محیطی را از نظر دور می‌دارد؛ واگذاری این ملاحظات، با مرمت ویرانی‌ها و جبران خسارات بر آن نهادها، ناکارآمد و بی‌عاقبت است.
پیشنهاد می‌شود برای حفاظت از محیط‌زیست و نظارت بر کار سایر نهادها، اداره‌ای به میزان ضرورت محیط‌زیست-آسیب‌های وارد شده بر محیط‌زیست و پیش‌گیری از خطرات آنی و آتی تأسیس شود تا نه‌تنها به احیا و حفظ محیط‌زیست موظف باشد، بلکه؛ برنهادهای دولتی و بخش خصوصی نیز از این منظر نظارت داشته باشد.
هم‌چنین با طرح برنامه‌هایی ویژه، اهمیت محیط‌زیست و نگهداری از آن و آلوده نکردنش را به مردم آموزش دهد. به‌این‌ترتیب بتواند از مشارکت آگاهانه‌ی مردم در حفظ این سرمایه‌های ملی بهره‌مند شود.
شایسته‌سالاری در نظام نوین
نه‌تنها شرایط اخلاقی در انتخاب و انتصاب مدیران و مقامات دولتی باید لحاظ شود، بلکه علاوه بر احراز شرایط اخلاقی و حسن شهرت در پارسایی، صداقت و امانت و پای‌بندی به شرع و وجدان، مدیران دولتی باید از توانایی‌های علمی و تخصصی متناسب با آن مقام و شغل و قدرت مدیریت، شجاعت در عمل و سخن و قدرت تصمیم‌گیری و انضباط شخصی برخوردار باشند. در یک کلام شایستگی و شایسته‌سالاری از دید این قلم هر دو بعد اخلاقی و تخصصی را در برمی‌گیرد.
ایجاد نهاد مبارزه با فساد و تخلفات اداری
در تمامی کشورهای جهان نهاد و سازمان خاصی برای رسیدگی به تخلفات اداری و جلوگیری از فساد اداری وجود دارد که عمدتاً به نام‌های دیوان‌ها یا دادگاه‌های عالی اداری خوانده می‌شود. در افغانستان نیز، نه دیروز، نه امروز و نه فردا از وجود تشکیلاتی به این نام بی‌نیاز نبوده و نخواهیم بود. معمولاً رییس و اعضای عالی‌رتبه‌ی این دیوان، از سوی رییس قوه مجریه منصوب می‌شود.
صیانت و پاسداری از حقوق مردم
به این مورد، اشاره مختصری در بالا شده است؛ اما شرح موارد زیر نیز قابل یادآوری است:
یکم؛ تنها مرجعی که می‌تواند حقوق مردم را تعریف، تبیین و تضمین کند، قانون اساسی است و همین قانون، دولت یا قوه مجریه را به حفظ، پاسداری و اعمال آن حقوق ملزم می‌سازد؛ بنابراین، اولین نکته در این وجیبه، پای‌بندی و التزام خود دولت یا قوه مجریه به احکام قانون اساسی و حقوق مردم است.
این پای‌بندی و التزام، در عمل به این معنا است که دولت یا هر گروه دیگر، با هر عنوانی که بخواهد حقوق مردم را پایمال کند، بدون هیچ ملاحظه و توجیهی، بر اساس مفاد همان قانون، باید جداً برخورد صورت بگیرد و خاطی را چنان‌که قانون مقرر داشته است، مجازات نماید.
دوم؛ دولت با امکاناتی که در اختیار دارد و با برنامه‌های معین و مشخص و متناسب ادراک طبقات مختلف مردم، آنان را با حقوق‌شان که در قانون اساسی لحاظ شده، آشنا سازد و تعهد و التزام خویش را در پاسداری از آن حقوق در نظر و عمل اثبات نماید. در اصل، فرض بر این است که مردم، به‌صورت عام با حقوق خویش آشنا نیستند؛ از این روی، دولت ملزم است که آن حقوق را پاس دارد.
سوم؛ مردم باید بتوانند با اتکا به قانون اساسی و اعتماد به حمایت قوه مجریه، وجود قوه قضاییه‌ی مستقل و قوه مقننه، هر متجاوز به حقوق مردم، حتا خود دولت را مواخذه نمایند. آنچه این امر را ممکن می‌سازد، آزادی رسانه‌های جمعی مانند مطبوعات آزاد و رادیو و تلویزیون است که می‌تواند سرکشی از قانون اساسی و تجاوز از حدود را کشف، افشا و نقد و بررسی کند و از این طریق مردم و مسئولان را در جریان امر قرار دهد.
اجرای عدالت و رسیدگی به شکایات
برای اجرای عملی عدالت و رسیدگی به جرایم و شکایات و دعواها، در سطوح مختلف و احقاق حقوق مردم، چنان‌که در قانون اساسی آمده است؛ حتماً باید دستگاه قضایی کشور مستقل باشد. لازم است تا این استقلال، هم در بعد تشکیلاتی و هم در بعد مادی پدیدار شود تا تمام مواردی را که نیازمند داوری مستقل و صدور حکم است، دربر بگیرد.
صلاحیت دادستان در قانون اساسی
در باب صلاحیت قضات؛ قاضی باید از صلاحیت علمی کافی و دانش لازم و آگاهی گسترده و همه‌جانبه برخوردار باشد. بی‌تردید و به‌قطع باید در قانون اساسی بر این صلاحیت‌ها تأکید شود و حدود آن توصیف و تبیین شده تا این کار خطیر و مسئولیت عظیم که تنها مرجع فریادرسی و دادخواهی و نیروی برقراری عدالت در همه جهات است، دچار آشفتگی و خودکامگی و تنگ‌نظری نشود.
خصوصیات عمده در قضات ازنظر من چنین است: خداترس و نترسیدن از غیر، پیروی و پاسداری از حق و حقیقت؛ نداشتن تعصب و تحجر؛ برخورداری از دانش کافی و آگاهی‌های لازم؛ تعهد و التزام در جهت احقاق حق مظلوم از ظالم؛ آشنایی کافی با قوانین اساسی و قواعد فقهی و قوانین اساسی نافذه کشور؛ آشنایی و آگاهی به عرف و سنت جامعه؛ بی‌طرفی مطلق؛ صدور حکم مطابق جرم؛ برخورد قانونی، شرعی و انسانی با طرفین دعوا؛ حفظ کرامت انسانی و عزت و آبروی متهم پیش از اثبات جرم؛ خودداری و اجتناب از وارد کردن فشار، ترس، تهدید و تهذیب به هر شکل و صورت در کشف حقیقت؛ توجه به شرایط اقرار مجرم؛ آشنا با ظرایف و ریزه‌کاری‌های کار و حیله‌های قانون و نیز شرع و عرف حاکم؛ نشان دادن عملی این اصل که در پیشگاه قانون و قاضی همه یک‌سان و برابرند؛ علمیت در سطح بالا با داشتن درجات تحصیلی در رشته‌ی قضا و حقوق؛ دارای وقار، متانت و تمکین همراه با ملاطفت؛ بی‌طرف، بی‌طمع، خوش‌خلق و پارسا، چنان‌که مظلوم در برابر او احساس امنیت و ظالم در برابر او احساس خوف و بیم نماید و نتواند کتمان حقیقت کنند.
استقلال مالی دستگاه قضایی
پیش از این گفته شد که استقلال قوه قضاییه چندوجهی است. وجهی از آن استقلال تشکیلاتی است؛ بدین معنا که تشکیلات قضا در سطح قاضی‌القضات و قضات محاکم مستقل از تشکیلات دیگر است و مأمورین اداری آن تابع قوانین جاری است.
وجه دیگر، استقلال مالی دستگاه قضایی است؛ یعنی بودجه و مصارف معاش و… قضات توسط دیوان عالی سنجش و برآورد می‌شود و آن‌چنان‌که لازم است به مصرف می‌رسد. غرض از این استقلال، تأمین وجه معاش کافی و آبرومندانه و معقول قضات است تا مسند پاکیزه‌ی قضا به لوث طمع و میل به رشوت، آلوده نشود.
وجه دیگر این استقلال، استقلالی است که قانون اساسی به دیوان عالی و قضات اعطا کرده است. با نظرداشت این استقلال، موضوع ترس و خوف و تأثیرپذیری از این یا آن منتفی می‌شود؛ به این ترتیب دیگران از این وجه استقلال قاضی در هراس بوده و پای از گلیم خویش فراتر نخواهند گذاشت.
برای آن‌که شیوه کار محاکم، جریان صدور احکام و استقلال کامل قوه قضاییه و تعمیم عدالت در سراسر کشور توحید و تحکیم شود، باید در قانون اساسی جدید، هر شکل و گونه‌ی دیگر از فیصله‌ی دعواهای حقوقی که خارج از نظارت قانون و احکام دیوان قضا باشد، نامعتبر و ممنوع گردد. توافق‌های محلی نباید به‌جای تصاویب قضات رسمی و احکام قانونی عمل کند. این توافق‌ها و فیصله‌ها، آن‌گاه می‌تواند اعتبار قانونی پیدا کند که قضات رسمی کشور بر آن‌ها مهر تأیید بگذارند.
با الزام قانون تأیید قضات رسمی کشور برای این‌گونه فیصله‌ها، زمینه رجوع مردم به محاکم قانونی فراهم می‌شود و هیچ فیصله‌ای که با احکام قانون و از مجرای قانونی نباشد، اعتبار نخواهد یافت.
تقابل قوانین عرفی و سنتی با قانون اساسی
پاسخ من به این سوال مثبت است؛ زیرا ممکن است قانون‌های عادی با قوانین رسمی و محتوای قانون اساسی هم‌نوایی داشته باشد و در بدو امر اشکالی پدید نیاورد؛ اما اگر این شیوه، رسمیت و ادامه پیدا کند، قوانین عادی وسیله‌ای خواهد شد برای فرار از قانون اساسی و قوانین مرتبط با آن و دور زدن موانع قانونی، نتیجه‌ی کار معلوم است: رویارویی قوانین عادی و عرفی با قوانین اساسی و قوانین رسمی و بی‌اعتباری قانون اساسی و توسل خطاکاران و قانون‌گریزان به عرف و عادت‌ها خواهد شد.
یادداشت: این نوشتار، به قلم محمدسرور مولایی-استاد دانشگاه تهران- پاسخ‌های پرسش‌نامه‌ای است که حکومت وقت، برای طرح پیشنویس قانون اساسی، به حقوق‌دانان و صاحب‌نظران ارسال شده است؛ اما آن‌جایی که پرسش‌نامه در دسترس قرار نداشت، قالب نوشتار-پرسش و پاسخ- به‌صورت یک مقاله آمده است.
