صلاحیت کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی در تفسیر قانون اساسی

کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی
در بیشتر کشورهای جهان، به هدف نظارت از تطبیق احکام قانون اساسی، مراجع قانونی وجود دارد. «کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی» در افغانستان، محکمه قانون اساسی در ترکیه، شورای قانون اساسی در فرانسه، «شورای نگهبان قانون اساسی» در ایران و … جدا از قوای سه‌گانه‌ی دولت، برای نظارت و حراست از ارزش‌های مندرج قانون اساسی ایجاد شده‌اند.
وجود نهادهای نظارتی از تطبیق احکام قانون اساسی، در بیشتر کشورها مورد تردید نیست، تنها ماهیت این نهادها متفاوت است که به ساختار سیاسی-حقوقی کشورها بستگی دارد.
مهم‌ترین ویژگی «جامعه‌ی مدنی» و حکومت‌های مدرن، نهادینگی حکومت قانون و نهادهای قانونی است. هنگامی که بی‌قانونی بر جامعه‌ای حاکم می‌شود، اولین دغدغه روشن‌فکران و حقوق‌دانان تصویب و اجرای قوانین مناسب است. نهادینه کردن جامعه‌ی مدنی ممکن نیست، مگر این‌که در اولین گام؛ تصویب و اجرای قانون، قانونمند شود. نمونه‌ی بارز این دغدغه‌ها را می‌توان پس از دوران حکومت نظامی سلطنتی مطلقه و استبدادی دید.
در کنار سایر نگرانی‌ها، نگرانی از تولد نهادی که خود قانون‌شکن شود، بروز کرده است. برای جلوگیری از پیدایش نهاد این‌چنینی، قوانینی تصویب شده است. قوه‌ی مقننه، قوه‌ی اجراییه و قوه قضاییه، در بیشتر موارد به رفتارهای فراقانونی تمایل دارند. برای آن‌که متولیان قدرت، صلاحیت خویش را افزایش ندهند و حرمت قانون اساسی و میثاق‌های عمومی ملت را بشکنند، اهرم‌هایی جهت کنترل و نظارت از عملکرد آن‌ها و حراست از ارزش‌های قانون اساسی ایجاد شده است.
در افغانستان نهادی به نام «کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی» در قانون اساسی پیش‌بینی شده است که فلسفه‌ی اصلی وجودی آن، نظارت از تطبیق و تفسیر قانون اساسی است. مطابق ماده 157 قانون اساسی، این نهاد، اساس و پایه‌ی نظارت و کنترل از رعایت و تطبیق قانون اساسی است. در افغانستان یگانه مرجعی که می‌تواند از طریق نظارت و تفسیر، نزاع‌های اساسی میان قوای سه‌گانه دولت را حل کند، کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی است. اگر این صلاحیت به هریک از قوای سه‌گانه‌ی دولت منتقل شود، اصل بی‌طرفی نهاد نظارت‌کننده را زیر سوال قرار داده و مقصود آن برآورده نمی‌شود؛ لذا «قانون اساسی»گرایی از طریق نظارت توسط یک ارگان مستقل بر مبنای تفسیر، تداوم و گسترش می‌یابد. دلیل‌های زیادی وجود دارد که مسئولیت تفسیر قانون اساسی به نهاد مستقلی غیر از قوای سه‌گانه سپرده شده و این نهاد، عهده‌دار حفظ حریم قانون اساسی است؛ تا مبادا متولیان قدرت، احکام این میثاق ملی را نقض کنند.
کمیته محترم قوانین در جلسه روز یک‌شنبه (11 عقرب، 1399) با تأیید مسوده‌ی قانون بررسی مطابقت اسناد تقنینی با قانون اساسی و تفسیر آن‌ها، صلاحیت تفسیر قانون اساسی را به ستره‌محکمه واگذار کرد. این تصمیم کمیته قوانین علاوه بر این‌که فلسفه وجودی ماده 157 قانون اساسی را زیر سوال می‌برد، بنا به دلایل ذیل خلاف موازین و منطق حقوقی نیز است:
1: صلاحیت تفسیری در قانون کمیسیون
نمایندگان در ولسی‌جرگه، همواره کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی را، مرجع ذی‌صلاح در تفسیر قانون اساسی می‌دانند؛ چون از هنگامی که طرح قانون این کمیسیون از سوی حکومت تهیه شده و به شورای ملی، جهت تصویب فرستاده شده بود، صلاحیت تفسیر در این طرح وجود نداشت؛ ولی ولسی‌جرگه ماده مربوطه را تعدیل و صلاحیت تفسیر را نیز در میان سایر صلاحیت‌ها به کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی افزود.
این قانون در 5 فصل و 17 ماده تنظیم شده و پس از تصویب شورای ملی در شماره 986 جریده رسمی نیز منتشر شده است. در فقره اول ماده هشتم این قانون، تفسیر احکام قانون اساسی بر اساس تقاضای رییس‌جمهور، شورای ملی، ستره‌محکمه و حکومت از صلاحیت کمیسیون شمرده شده است.
از سوی دیگر ستره‌محکمه در طرح قانون تشکیل و صلاحیت قوه قضاییه، اصرار بر این داشت که به نحوی صلاحیت تفسیر قانون اساسی را به‌صراحت، به خودش نسبت دهد و به همین منظور؛ در طرحی که به شورای ملی جهت تصویب ارایه شده بود، صلاحیت تفسیر قانون اساسی را نیز به‌صراحت، به ستره محکمه سپرده بود.
در این طرح، ماده 24 قانون تشکیلات و صلاحیت محاکم قوه قضاییه مصوب سال 1384 که حاوی صلاحیت‌های ستره‌محکمه بود به شکلی تغییر داده شده بود که ستره‌محکمه در ساحه تسوید، سازمان‌دهی، پیشنهاد و تفسیر قوانین دارای صلاحیت‌های ذیل است:
الف) بررسی مطابقت قوانین، فرمان‌های تقنینی، معاهدات بین‌الدول و میثاق‌های بین‌المللی با قانون اساسی بر اساسی تقاضای حکومت و یا محاکم و صدور تصمیمات لازم.
ب) تفسیر قانون اساسی، قوانین و فرمان‌های تقنینی بر اساس تقاضای حکومت یا محاکم.
شورای ملی این طرح حکومت را اصلاح و جمله اول فقره دوم ماده 24 که بیان‌گر تفسیر قانون اساسی توسط ستره‌محکمه بود را، حذف کرد و این ماده را چنان تعدیل کرد که هیچ‌گونه ابهام در عدم صلاحیت تفسیری محکمه عالی باقی نماند.

2: عدم اعتبار قرار قضایی ستره‌محکمه در تعدیل قانون کمیسیون
ستره‌محکمه به‌موجب ماده 121 قانون اساسی، صلاحیت مطابقت قوانین و فرمان‌های تقنینی را با قانون اساسی دارد. درصورتی که ستره محکمه با موارد عدم مطابقت مواجه شود، چه تصمیمی اتخاذ خواهد کرد؟ استفاده از قرار قضایی توسط ستره‌محکمه در لغو و ابطال قوانین صحیح نیست.
مطابق ماده 200 قانون اصول محاکمات مدنی، فقره دهم ماده چهارم قانون اجراآت جزایی، بند 14 ماده چهارم قانون تشکیل و صلاحیت قوه قضاییه، قرار تصمیم قضایی است که قضیه از لحاظ شکلی در محکمه مورد رسیدگی قرار داده می‌شود. این در حالی است که ابطال و لغو قوانین، تصمیم‌گیری در امور ماهیتی و از صلاحیت شورای ملی است.
ستره‌محکمه مطابق بند 3 ماده 28 قانون تشکیل و صلاحیت قوه قضاییه، در صورتی که قانونی را مغایر قانون اساسی بیابد از تطبیق آن خودداری می‌کند؛ در این صورت برای این‌که در حریم صلاحیت قوه مقننه وارد شود، قانون را جهت تعدیل با ذکر دلایل به شورای ملی مسترد کند. بر این اساس، قرارهای صادره ستره‌محکمه در لغو و تعدیل قوانین و قانون کمیسیون وجاهت قانونی نداشته و فاقد اعتبار است. صلاحیت ذاتی و اصلی قوه قضاییه همان است که در ماده 120 قانون اساسی تسجیل یافته است و صلاحیت تفسیر قوانین، فرامین تقنینی، معاهدات بین‌الدول و میثاق‌های بین‌المللی و مطابقت آن‌ها با قانون اساسی است.

3: ملازمه‌ی ارایه مشورت در مورد مسایل قانون اساسی با تفسیر
مطابق ماده هشتم قانون کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی، یکی از وظایف این کمیسیون ارایه مشورت‌های حقوقی به رییس‌جمهور و شورای ملی در مورد مسایل ناشی از قانون اساسی است. قانون‌گذار با اعطای صلاحیت مشورت به کمیسیون، به‌طور ضمنی صلاحیت تفسیر قانون اساسی را نیز به این کمیسیون داده است؛ زیرا انجام این مهم –مشورت- بدون تفسیر قانون اساسی ممکن نیست. چگونه کمیسیون می‌تواند مشورت درست و کارا، در مورد مسایل ناشی از قانون اساسی به رییس‌جمهور و شورای ملی ارایه کند؛ در حالی‌که صلاحیت تفسیر قانون اساسی را نداشته باشد؛ در حالی که مشورت‌های حقوقی در مورد مسایل ناشی از قانون اساسی مبتنی بر تحلیل و واکاوی مواد قانون و قضایای مرتبط به آن است؟ مشورت یک امر بسیط و ساده نیست که بدون تحلیل و تأویل قانون بتوان ارایه کرد.
در مورد مسایل ناشی از قانون اساسی، ابتدا لازم است که خود قانون اساسی در مقایسه با مسئله‌ی مطروحه‌‌ای که ناشی از آن است، مورد تحلیل و ارزیابی قرار بگیرد و سپس با در نظرداشت قانون اساسی و این‌که مسئله‌ی مطروحه، از کدام زاویه به قانون اساسی ارتباط می‌گیرد و شدت این رابطه و اهمیت آن تا چه اندازه است، مشورت لازمه ارایه شود. این‌ها مسایلی هستند که هنگام اقدام به ارایه مشورت در مورد یک مسئله ناشی از قانون اساسی، باید مورد نظر باشد. حال؛ آیا منطقی است؛ نهادی که از یک‌طرف مسئول است که در مورد مسائل مستحدثه ناشی از قانون اساسی، مشورت به عالی‌ترین مقامات رسمی کشور؛ یعنی رییس‌جمهور و شورای ملی، ارایه کند؛ اما صلاحیت تفسیر خود قانون اساسی را نداشته باشد؟! کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی، چون مکلف است در باره‌ی مسایل ناشی از قانون اساسی، مشورت حقوقی به رییس‌جمهور و شورای ملی ارایه کند، صلاحیت تفسیر قانون اساسی را نیز دارد.

4: صلاحیت نظارت از تطبیق قانون اساسی
از آن‌جا که کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی صلاحیت دارد که از رعایت احکام قانون اساسی توسط رییس‌جمهور، حکومت، شورای ملی، قوه قضاییه، ادارات، موسسه‌ها و سازمان‌های دولتی و غیردولتی نظارت کند، ناگزیر است که برای اطمینان از تطبیق و عدم تطبیق، به تفسیر متوسل شود. نظارت از تطبیق قانون بر موضوعات، مستلزم دو چیز است؛ یکی شناخت موضوع که حکم قانون به آن تعلق می‌گیرد و دوم این‌که دانش حقوقی لازم و توان تحلیل آن عده از مواد قانون که صراحت نداشته و دارای ابهام و اجمال بوده و نیاز به تحلیل و تفسیر داشته باشند. بدون تحلیل مواد قانون و ارزیابی آن و نیز بررسی اهداف قانون اساسی، نظارت از تطبیق آن ممکن نیست. چگونه می‌توان بدون تحلیل و تفسیر مواد مبهم و چندپهلو، اطمینان از تطبیق آن حاصل کرد؟

5: ضرورت وضع ماده 157 قانون اساسی
اگر صلاحیت تفسیر قانون اساسی به ستره‌محکمه داده شود، پس ضرورت وضع و تصویب ماده 157 قانون اساسی چیست؟ اگر منظور فقط نظارت از تطبیق قانون اساسی باشد که این نظارت از تطبیق را، رییس‌جمهور به اساس ماده 64 قانون اساسی بر عهده دارد. رییس‌جمهور مکلف است که از تطبیق قانون اساسی مثل سایر قوانین نظارت کند.
حتماً در هنگام وضع ماده 157 قانون اساسی، حکمتی در کار بوده و وظیفه‌ی فراتر از نظارت بر تطبیق، برای کمیسیون در نظر بوده و الا تنها نظارت از تطبیق را قوای دیگر هم انجام می‌دادند و نیازی به تشکیل کمیسیون نبود. هدف از تصویب ماده 157 این بوده که این نهاد به‌عنوان نهاد ناظر اساسی، وظیفه نظارت کامل از قانون اساسی را به عهده داشته باشد و همانند سایر نهادهای ناظر اساسی مدرن در کشورهای دیگر، تمامی مسایل مربوط به قانون اساسی به آن سپرده شود.
اگر وظیفه تفسیر قانون اساسی از صلاحیت‌های ستره‌محکمه باشد، مراقبت و نظارت از تطبیق را که رییس‌جمهور هم بر اساس فقره اول ماده 64 قانون اساسی بر عهده دارد، نیازی به ایجاد کمیسیون نبود. منظور قانون‌گذار این بوده که کمیسیون را جایگزین دیوان قانون اساسی کند. کمیسیون عملاً همان وظیفه و کار دیوان را بکند؛ اما با تشریفات و مصارف کم‌تر. یکی از دلایل حذف دیوان عالی قانون اساسی هم هزینه مالی آن بود.
از سابقه موضوع و اسناد موجود از مرحله تسوید قانون اساسی به‌صراحت می‌توان گفت: صلاحیت‌هایی که بعد از حذف دیوان به ماده 121 واگذار نشده است، این صلاحیت‌ها به دلیل وضع ماده 157 قانون اساسی به این کمیسیون سپرده شده است. یکی از این موارد تفسیر قانون اساسی است که بعد از حذف دیوان به ستره‌محکمه سپرده نشده است.

6: تغییر پیش‌نویس ماده 121 قانون اساسی
از لحاظ تاریخی بعد از حذف دیوان، صلاحیت تفسیر قانون اساسی در ضمن فقره دوم ماده 121 قانون اساسی به‌صراحت به ستره‌محکمه سپرده شده بود؛ ولی بعداً به تاریخ 7/10/1382 این ماده توسط کمیته تدقیق بازنگری شد، فقره دوم آن چنین مسجل شده بود: «ستره‌محکمه صلاحیت دارد قانون اساسی، قوانین و فرامین تقنینی را تفسیر نماید». بعد از این تاریخ این ماده به شکل فعلی تغییر و تعدیل شد که متن فعلی و مصوب آن به‌قرار ذیل است: «بررسی مطابقت قوانین، فرامین تقنینی، معاهدات بین‌الدول و میثاق‌های بین‌المللی با قانون اساسی و تفسیر آن‌ها بر اساس تقاضای حکومت و یا محاکم، مطابق به احکام قانون از صلاحیت‌های…
… ستره محکمه می‌باشد.»
صلاحیت تفسیر در پیش‌نویس ماده 121 قانون اساسی به ستره‌محکمه پیشنهاد شده بود؛ اما به تاریخ 7 جدی 1382 این پیش‌نویس توسط لویه‌جرگه قانون اساسی تعدیل شد. هردو فقره در یک فقره مدغم شد و صلاحیت تفسیر که در پیش‌نویس اول در فقره دوم وجود داشت، کاملاً حذف شد و تفسیر قوانین عادی و فرمان‌های تقنینی که در فقره دوم بود، در فقره اول مدغم شد. پس از مطالعه این پیش‌نویس‌ها، دیگر شبهه‌ا‌ی در عدم صلاحیت ستره‌محکمه نسبت به تفسیر قانون اساسی باقی نمی‌ماند. وقتی که صلاحیت تفسیر از آن ستره‌محکمه نباشد، روشن است که کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی این صلاحیت را دارد؛ چون فسلفه‌ی حقوقی که همانا سامان‌دهی امور اجتماعی است، اقتضا دارد که این وظیفه (تفسیر قانون اساسی) نباید معلق بماند. پس باید نهادی این وظیفه را عهده‌دار شود که در این میان نهاد اصلح کمیسیون بوده و هیچ نهاد دیگری از چنین صلاحیتی برخوردار نیست. کمیسیون تنها نهاد مستقل و مرجع رسمی رسیدگی در مورد همه مسایل ناشی از قانون اساسی است. تفسیر قانون اساسی نیز یکی از مسایلی است که به قانون اساسی مربوط و ناشی از آن است.

7: ابهام ادبی کلمه «آن‌ها» در ماده 121 و تصویب ماده 157 قانون اساسی
کلمه «آن‌ها» از لحاظ قواعد ادبی و دستور زبان فارسی، ضمیری است که به‌غیر از قانون اساسی، به تمام موارد قبل از حرف «با»؛ قوانین، فرامین تقنینی، معاهدات بین‌الدول و میثاق‌ها، برمی‌گردد. مطابقت تمام این‌ها با قانون اساسی و نیز تفسیر آن موارد، از صلاحیت‌های ستره‌محکمه است. ضمیر مذکور به هیچ توجیه ادبی، به خود قانون اساسی رجعت ندارد؛ پس تفسیر قانون اساسی جزو صلاحیت ستره‌محکمه نیست. حداقل این است که در این ماده، کلمه «آن‌ها» ابهام دارد و به این صراحت دال بر صلاحیت تفسیر ستره‌محکمه ندارد. اگر فرضاً ماده 157 قانون اساسی تصویب نمی‌شد، شاید ستره‌محکمه از باب عدم وجود نهاد مفسر، این صلاحیت را با تأویل ماده 121 بر عهده می‌گرفت؛ اما بعد از وضع ماده 157 و ابهام در کلمه «آن‌ها»، دیگر هیچ جای تردیدی نیست که تفسیر قانون اساسی از صلاحیت‌های کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی است.

8: ارایه نظریه‌های تفسیری به جواب احاله‌های واصله به این کمیسیون
در خلال 9 سالی که کمیسیون بر مبنای ماده 157 قانون اساسی ایجاد شده است، عملاً از سوی ریاست‌جمهوری، قوه قضاییه، شورای ملی، حکومت، کمیسیون مستقل حقوق بشر، کمیسیون اصلاحات اداری و سایر نهادهای دولتی موارد زیادی از مسایل و موضوعات ناشی از احکام قانون اساسی، جهت ارایه‌ نظریه‌ی تفسیری به کمیسیون ارجاع شده است و کمیسیون در طی سالیان گذشته، این مسئولیت را عهده‎دار بوده و بیش از 100 مورد نظریه تفسیری به جواب احاله‌های واصله ارایه کرده است که این موارد دلیل‌های محکمی است بر صلاحیت تفسیری کمیسیون بر صلاحیت تفسیر قانون اساسی.
9: احاله واصله از سوی ستره‌محکمه جهت ارایه نظریه‌ی تفسیری به کمیسیون
ستره‌محکمه نیز به تاریخ ۳۰/۱۲/۱۳۹۱ طی احاله تفسیری شماره 3147 مدیریت عارضین ریاست تحریرات به امضای سرپرست ستره‌محکمه، به این کمیسیون احاله کرده است. کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی، با ارایه نظریه‌ی تفسیری عملاً قانون اساسی را تفسیر کرده که این خود دلیلی مبنی بر پذیرش صلاحیت تفسیری کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی از سوی قوه قضاییه دولت جمهوری اسلامی افغانستان است.
از دلیل‌ها و موارد فوق، استنباط می‌شود که یگانه مرجع ذی‌صلاح جهت تفسیر قانون اساسی، کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی است و این صلاحیت در هیچ حالتی نباید به سایر ارگان‌ها، نظر به شرایط زمانی و سیاسی تفویض شود. تصمیم‌گیری ناسنجیده در این زمینه، کشور را با خسارت‌های عظیمی مواجه می‌کند. اگر چنین شود، خلاف همه موازین حقوقی ملی و بین‌المللی بوده و سبب می‌شود تا حاکمیت قانون و اصل تفکیک قوا معنا و مفهوم اصلی خود را از دست داده و زمینه برهم‌ خوردن تعادل و توازن میان قوا و امکان استفاده‌ی سو را برای برخی قوای دولت جمهوری اسلامی افغانستان مساعد کند.